（三）、芬蘭8-18

1、芬蘭政府的核能相關組織

核能與輻射防護法案（Nuclear Energy Act and Radiation Protection Act，簡稱核能法案）和核能相關之條例（Decrees）確定了芬蘭的核能安全管制架構。通用安全規定 （General Safety Requirements）依據核能法案，經國務委員會議（Council of State，註：相當於多數國家的內閣會議）通過後頒行。關於核能安全的主要責任則屬於持照人，持照人應負主要之責任。芬蘭輻射和核能安全中心（Finnish Centre for Radiation and Nuclear Safety，Säteilyturvakeskus，STUK）是獨立的核能安全管制機構，負責管制和審查核能安全和輻射安全。在行政上（例如，關於預算管理等事項）， STUK係配屬於社會事務和衛生部。核能設施執照申請的處理則由貿易和工業部負責，但涉及核能設施執照申請有關於安全方面之審查，則由STUK提出其評估報告。

圖 22[11]、芬蘭核能安全管制法規體制層級之金字塔架構，分為法案及條例、國務委員會決議、核能安全指引、和國際核能安全和工業技術標準，共四個層級。

2、芬蘭核能安全法規體制之層級架構

在芬蘭，除核能法案及其相關之條例、輻射防護法案（Radiation Protection Act）和條例外、尚有核子責任法案（Nuclear Liability Act）、及芬蘭輻射和核能安全中心組織法案和條例等。這些法案和條例，確定了芬蘭核能安全管制法規體制之層級架構，請見圖 22。

3、核能法案

目前芬蘭的核能相關法規之建立，係以1987年生效、發行之核能法案為基礎，該法案至今已經過17次修改，其主要內容包括下列九項：（1）、首要原則，（2）、對社會能夠產生總體利益者，（3）、核能安全，（4）、核子物料，（5）、核廢棄物管理，（6）、核子物料之實體保護，（7）、許可執照，（8）、監督權責，及（9）、罰則等，核能法案是芬蘭核能法規四個層級之最上層級。

4、核能之通用安全規定

在芬蘭，國務委員會依據核能法案，提供有關核能安全、保安、和緊急應變等之通用安全規定，這些規定都是強制性的。除涉及公共救援服務，由內政部負責外，核能之通用安全規定之草案均由STUK負責任準備。到目前為止，已有下列四項通用安全規定，均於1988年首度頒布，於2008年同時進行了更新和修訂：

• （1）、國務委員會決議(733/2008)：核能電廠之核能安全（Safety ）。
• （2）、國務委員會決議(734/2008)：核能利用之保安（ Security ）。
• （3）、國務委員會決議(735/2008)：核能電廠之緊急應變準備（Emergency Response Arrangements）。
• （4）、國務委員會決議(736/2008)：核能廢棄物之安全處置。

四項國務委員會決議在2008年修訂的主要原因為：（1）、依據芬蘭2000年新憲法，所有的法規若影響到個人的權利，則應以法律的層級發行，及（2）、某些現行的核能安全規定必須從法規指引提升至通用安全規定層級，以強調它們在安全上的重要性。

目前又有下列兩原因，因此正進行2008年版國務委員會決議修訂之審議中：（1）、芬蘭是歐洲聯盟（European Union）的一個會員國，歐盟理事會於2009年6月25日通過的核能安全指令（Nuclear Safety Directive），編號2009/71/Euratom ：「建立核能設施安全的社區架構」 （Establishing a Community Framework for the Nuclear Safety of Nuclear Installations）8-19，因涉及人民「知」的權利，因此，亦影響到芬蘭的核能立法，（2）、此外，在2009年間，由IAEA主辦，有關於核能之實物保護和廢棄物處理國際同行評審，其中對芬蘭的建議事項，亦多涉及芬蘭核能立法內容之修訂。

核能相關之法案和條例，除涉及公共救援服務由內政部負責外，其他均由 STUK負責起草，有關於核能安全、保安、和緊急應變等之通用性規定，屬芬蘭核能法規四個層級之第二層級。以上所提兩個層級的法規都是屬強制性的。

5、核能法規指引

根據核能法案之規定，STUK應根據該法案所要求的安全基準（Safety Level ），詳細載明相關的施行細節及其適用範圍，以利核能業者遵循，這些指引即稱為YVL （Regulatory Guides on Nuclear Safety ）指引8-20，且 STUK應將這些指引視為法規的一部分，與其它的法規一併發布施行。YVL是芬蘭核能法規四個層級之第三層級，屬建議性質，而非強制性的規定。

與多數國家不同，STUK所訂定的YVL各項安全指引，雖非強制性，但對持照人（Licensee）仍具有約束力，只是持照人仍然有權對某項安全指引，提出另外一套可令人信服的替代程序或解決方案，並證明其替代程序或解決方案，可以獲得符合核能法案所規定的安全基準，則STUK可能同意持照人所提之替代程序或解決方案8-21。

各項新版安全指引是否適用於現有的核能設施，以新版安全指引是否改變了以往 STUK所做的任何重大決定來評量。在聽取有關人士意見之後，STUK將決定新的或修訂的 YVL指引是否適用於運轉中的核能電廠，或只適用於正在興建中的核能電廠，或兩者皆適用，甚或亦適用於研究用反應器及核廢棄物處置等其他核能設施。通常正在興建中的核能設施，應符合所有的 YVL指引，基本上是不允許有例外的。

STUK認為[12]，目前制定核能法規最重要的參考資料，是國際原子能總署的各項安全標準，和西歐核能管制者協會（WENRA）的核能安全基準，其他核能安全資訊來源包括，與全球其他利用核能國家的合作，例如：多國設計評估計畫（Multinational Design Evaluation Programme，MDEP）、VVER論壇、和經濟合作與發展組織 ∕ 核能署（OECD/NEA）。芬蘭政府的政策是，積極參與國際有關安全標準制定之討論會議，若有新的安全規定出現，即應予以評估是否納入國家核能法規體系之中。目前STUK已約有 70份YVL指引施行中，將持續予以評估或更新。

在2008年，當完成核能法案之通用安全規定的修改後，STUK即開始進行YVL指引的修改工作，這項工作有以下五項的主要目標[13]：

（1）、重組YVL指引的系統架構，以期能更有效地反映核能安全的各種不同領域的差異性，同時限制指引的總數以避免指引之間經常需要相互交叉引用。

（2）、編組相關安全事項的不同指引，集合成單一指引，以利持照人及其他利害相關者能更容易使用。

（3）、改寫各個指引之各別內容，每一項指引各擁有其編號，每一項規定之內容力求簡潔，描述性文字則只在必要時才用，並在規定做何事時，都能明確指出何人─何事─何時（who-what-when ），以利遵循。各個規定均以「必須 ( Shall )」的強制語氣要求必須符合，不像其他國家的安全指引，都以「應該( should )」的非強制性之客氣語氣來引導。

（4）、特別注重奧爾基洛托三號機（Olkiluoto unit 3）經驗的檢討改進事項，並充分回饋至各個相關指引的更新內容之中。

（5）、考慮到WENRA 的核能安全基準已分別在2007年和2008年發行，芬蘭的政策是，所有的核能安全基準都要納入YVL的相關指引之中。

自2008年開始進行YVL指引的修訂工作，STUK即已設定一個內部的工作時程，希在2010年底前，將所有的新YVL系統的指引修訂工作，至少做到草案的水準；並在 2011年年底前，完成所有YVL指引的重組和更新工作，並正式發布施行。依目前的規畫，原有九大類70份的YVL指引，將重組和合併成下列五大類共37份的YVL指引：

• （1）、核能設施的安全管理，有11份。
• （2）、全廠和系統設計，有8份。
• （3）、核能設施和環境的輻射安全，有5份。
• （4）、核子物料和核能廢棄物，有5份。
• （5）、核能設施的結構和設備，有8份。

6、STUK的內部管制及自我約束

（1）、首先討論有關YVL指引的發行程序[14]，它包含以下幾個階段。當STUK的內部決定有必要開發一份新的YVL指引時，即在內部成立一個工作小組，並自訂一個時間表。由工作小組參考IAEA的安全標準，完成草案第一版的編寫。草案第一版完成後送往STUK的內部各單位徵求意見，加入內部各單位意見後，完成草案第二版。完成草案第二版後送往外部各單位徵求意見，以電力公司及相關產業為主，加入外部各單位意見後，完成草案第三版。草案第三版則提交給 STUK核能安全部門管理會議（STUK Nuclear Safety Department Management Meeting）核批，批准後成為草案第四版。草案第四版送請核能安全諮詢委員會（Nuclear Safety Advisory Board）批准。在多方考慮該委員會的意見後，完成定案版，並由STUK的署長簽署後生效。

（2）、STUK內部管制指引（YTV）及品質手冊（Quality Manual）[15]，是STUK內部行政管理和工作方法的指引，也是STUK做為管制機構的一個自我約束之機制。另有一份 STUK緊急應變計畫，規定在事故情況下所有部門的任務分工和工作程序。YTV 指引係由核反應器管制處（Nuclear Reactor Regulation Department）編寫，其內容規定了核能電廠檢查和監督工作的作業準則。通用檢查程序（General Inspection Procedures）規定定期檢查之方法，包含在品質手冊之中。而詳細的檢查程序，係於每次檢查之前，都必須先行準備的，由負責該特定檢查之首席檢查員編訂，並收集在一個特定的文件夾之中，以供所有檢查人員遵循。

（3）、以許可執照評估準則為例，核能法案及其相關之條例規定了許可執照評估的必要步驟，例如：核能設施許可執照之處理階段和許可證的格式，原則上有三種許可執照：原則確定（Decision in Principle）、施工許可證、及運轉執照。核能電廠設計總則（General Design Criteria）由國務委員會通過後發佈。 YVL指引第1.1 節[16]非常清楚地定義了管制機構，在許可執照評估及試俥階段的任務及職能。設計總則定義了各項安全基準（Safety Level），並成為安全審查評估的基準。 YVL指引第1.1 節另提供，許可執照評估之相關管理細節，讓管制機構及電力公司都可以清楚明瞭：何事、何時、及如何（the What, When and How）。 YVL指引第2.2 、6.2、7.1和2.8節訂定事故分析和PSA的標準， YVL指引第1.0 節涵蓋全廠設計，YVL指引第2.1節涵蓋安全分類，YVL指引第2.7節涵蓋失效評估標準，YVL指引第1.4節為品質保證， YVL指引第2.5 節則為核能電廠運轉前測試及啟動測試，相關作業之規定。

YVL指引第3.0-3.9節處理壓力容器，YVL指引第4.1-4.3節處理混凝土和鋼結構， YVL指引第5.3-5.8節處理其他設備，如閥、泵、自動化、和通風等，YVL指引第7.1-7.18節處理輻射防護、緊急計劃、和應變準備，YVL指引第6組涵蓋核子物料，YVL指引第8組涵蓋了核廢棄物的管理。

國際現行各項標準提供了YVL編寫，完整的背景資料和各種的可行做法，如IAEA的安全標準系列、ASME、ANSI、USNRC法規指引等，都是良好的參考範本，此外，美國 NRC所訂PSAR/ FSAR標準格式和內容之規定，以及標準審查計畫（Standard Review Plan，SRP）亦提供了芬蘭一個評估安全報告的優良範例。

7、小結

芬蘭並非核能大國，亦非核能技術輸出國，筆者特別以芬蘭為研究對象之一，筆者是另有期望的，希藉以提醒國人，尤其是我國核能相關機構的主管，芬蘭核能工業實力與我國相當，但該國能積極參與國際合作，充分掌握國際脈動，並自力開發一套適合國情的國家核能法規體系，這是非常值得我國核能相關機構學習與借鏡的。除此之外，芬蘭核能方面另有下列兩點深值我國反思和學習：

（1）、芬蘭重視國際合作與國際間之資訊交流[17]，有值得引進之檢討改進事項，都能虛心接受，並視需要納入國家核能法規體系之中。但芬蘭所列舉五個最重要的國際合作項目，我國都未曾參與，此點深值公司主持人思量。

（2）、對WENRA所訂核能安全基準，芬蘭予以高度重視，在尚未修法納入之前，即將它視同法規，現正積極修法準備納入國家核能法規體系之中[18]。不只芬蘭，幾乎所有的國家，即使是IAEA，也都因此而展開國家通用核能法規體系之修訂與檢討中[19]。反觀我國，知道有此份文件的人，恐怕還是寥寥可數。

（待續）

六、參考文獻

（參考文獻只先列出本次刊登範圍資料）

8-12　Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU), Division RS I 7 · Nuclear Regulatory Framework, Multilateral Regulatory Cooperation, Convention on Nuclear Safety, Report by the Government of the Federal Republic of Germany for the Fifth Review Meeting in April 2011.

8-13　Summary of the Main Results since the Fourth Review Meeting, page 19, Convention on Nuclear Safety, Report by the Government of the Federal Republic of Germany for the Fifth Review Meeting in April 2011.

8-14　Nuclear Power in Germany, June 2010, World Nuclear Association.

8-15　Harnessing Nuclear Fission, Outline History of Nuclear Energy, June 2010, World Nuclear Association.

8-16　Convention on Nuclear Safety, National Report of Japan for the Fifth Review Meeting, September, 2010, Government of Japan.

8-17　Report of the Japanese Government to the IAEA Ministerial Conference on Nuclear Safety - The Accident at TEPCO’s Fukushima Nuclear Power Stations - Nuclear Emergency Response Headquarters, Government of Japan, June 2011.

8-18　STUK-B 120, Finnish Report on Nuclear Safety, Finnish 5th National Report as referred to, in Article 5 of the Convention on Nuclear Safety, STUK, AUGUST, 2010.

8-19　Council Directive 2009/71/Euratom of 25 June 2009, Establishing a Community Framework for the Nuclear Safety of nuclear Installations, THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION.

8-20　Regulatory Guides on Nuclear Safety (YVL), STUK, 16/12/2009.

8-21　Views on the Finnish Nuclear Regulatory Guides, STUK, 16/12/2009.

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