鄭琨琮
台電核二廠保健物理組
壹、前言
今年( 2011年 )歐洲致命的新型大腸桿菌（學名：Escherichia coli，通常簡寫爲E. coli）感染事件和台灣塑化劑( Plasticizer )添加風暴最近愈演愈烈，飲食安全已引發全球的特別關注。這是繼日本3月11日福島核能一廠( Fukushima Daiichi NPS )發生複合式─「地震+海嘯+核災」大災變後，另一波的全球化跨國風險的食品危機。“墨菲定律”( Murphy’s Law )提醒我們：面對人類本身的缺陷，我們學習到平時即需要想得更周到、更全面化，並採行多種防患保險的措施，來防止偶然發生的人為失誤所導致的災難和損失。歸根究底，“錯誤”和我們一樣，都是這個世界的一部分，自滿將會使我們自討苦吃，我們必須虛心受教，學會如何接受錯誤，並不斷地精進從中謙卑學習到成功的經驗。
從日本的經驗告訴我們，核能發電安全與輻射外洩問題是必須正視的議題，重新以災難管理及核電安全的角度來檢視能源發電政策，也需先從專業的角度來分析各方面的利弊得失，應採取防災與減災的風險管理措施以及風險的大小，再將資訊完全公開透明化，尋求全民的共識，這樣才能化解民眾對核電安全的疑慮。
核電就是要求安全第一，核能安全文化最忌諱自滿的心態，一定要很謙虛！一方面，台灣無力承擔廢核電後升高的能源成本，必須接受現實；另一方面仍須徹底檢驗核電安全，能改善即儘速改善。政府、企業及全民應隨時關注核電營運是否安全、謙虛檢討，才能落實核電安全文化。目前台灣的核電廠是在設計基準的安全範圍內，不過面對未知的未來，仍須戒慎恐懼仔細再檢視。大家應以最謙卑的心及最周延的思考，探討如何應付下個新挑戰，即設計基準外的事件。
欣逢我國建國百年又恰是核能發電已穩定成熟邁入30周年紀念的同時，日本福島核災雖帶來全球核能發展的世紀大震撼，世界各國的能源政策也紛紛重新再審慎檢視與檢討，際此核能發電和平應用的發展，正面臨空前未有的理想與現實互相衝突之轉捩點時，特針對全球化的風險治理、台灣核電安全的新精進及核電議題的風險溝通等謹作摘述報告，期能協助提供社會大眾熱情參與及作出更具智慧的未來政府能源政策的選擇參考。
貳、全球化的風險治理
特定來源的跨國界風險( Point-source transboundary risks ) 例如：1.今年( 2011年 )發生之日本福島核電廠複合式災變、歐洲新型大腸桿菌感染死亡事件及台灣塑化劑風暴。2. 2009年墨西哥爆發的H1 N1 A型流感。3.1986年的車諾比爾( Chernobyl )核能電廠事故。這些說明了全球化風險的特色即「無國界風險，風險無國界」。
2010年世界各國總計有440座核能機組在運轉，核能發電占總供電量的比重，法國達74%；德國〈2011年6月重新公投通過擬於2022年達成非核家園〉、芬蘭核電占比均為28%左右；南韓核電達32%；日本為29%。最特別的是美國核電占比僅20%，一般認為美國「不是核電大國」，但事實上美國擁有104座核電機組，居全球第一。相較之下，台灣的核電占全部供電的比重僅約17%，與先進國家相比，占比還不算高。可見不論喜歡與否，核電實際上已成為工業國家重要的電力供應來源。
再談國內的現實問題。在電力要充分供應的前提下，如果要「廢核」，讓所有的核電廠停止運轉，只有兩種方式能維持電力充分供應：用其它發電方式增加供給，或減少電力需求。
然而，這兩種方式也都面臨執行上的問題。再生能源的穩定度、成熟度，在短期內難以取代現有發電方式；水力發電也有破壞生態的問題。如大幅增加傳統火力發電，則會增加碳排放量，違背節能減碳的國際趨勢。要減少需求更難，因為將陷入類似「公共財困境」的局面：每個人都會想，為什麼我要犧牲自己(少開冷氣、少用電)，來達成減少用電量的「公共政策目標」？為什麼不是你家少用點電？最後結果必然一事無成。換言之，除非大幅提高電價。但提高電價又要承受民眾責難、增加企業生產成本而影響經濟成長等後果。
核能電廠的安全管理策略，是以「避免」(Prevention)、「保護」(Protection)、和「減緩」(Mitigation)所構成的「深度防禦」(Defense-in-Depth)，來確保民眾的健康或生命財產不會因核能電廠的運轉或發生複合式之天然災變而受到威脅或影響。
我們需瞭解，所謂客觀的科學性風險評估，是一種純然技術性的理性衡量，但是社會大眾對於風險的認知，則是基於其對政治文化的信任與決策過程的感性反應。且客觀的科學性風險評估一般是以冰冷的統計數值與機率呈現〈風險 = 事故發生之機率 x 事故造成之影響後果〉，而社會大眾所認知的風險則是關注於與其利害相關的社群或是家人的影響。特別提醒很重要的關鍵，是否為社會大眾在自願選擇條件下而產生的風險，在在也都影響人們對不同科學風險評估結果的接受度。由此可知，社會大眾對風險的認知( Recognition )，基本上是主觀且直覺的，以致經常與科學評估的客觀結果難以契合。
因日本福島核電廠災變影響了全球社會大眾對風險強化( Amplification )的感知( Perception )，而強大的民意壓力若為利益團體或政治團體所操控，恐將嚴重影響台灣未來福國利民之國家政策的發展。所以我國核能管制機關行政院原子能委員會及台電公司均在第一時間，即以核電安全的最高標準非常誠懇地自行重新檢討，且執行重要的防災與減災的風險管理( Risk Management )措施，政府也結合國內各相關部會及地方政府資源，透過各種公聽會、緊急計畫的測試、操練與演練，全民總動員期能在最短期間內建立國內跨部會的中央災害緊急應變處理機制與溝通協調處理的能力。一方面也期許台灣能儘速改善補強現有的核電應用相關的軟硬體措施，或更精進來改善我們對複合式災變風險所可能衍生的後果，一切以關懷社會大眾的生命和財產為制定國家能源發展政策之首要參考。此為我國政府於2009年8月莫拉克風災﹝八八水災﹞後，在台灣實際已學習到並實踐了全球化的風險治理( Globolizational Risk Governance )，而這些實踐執行力( Execution )應用在日本福島事故後台灣的第一時間反應和展開核電安全防護的總檢討，也正是我們刻不容緩需與社會大眾立即作風險溝通( Risk Communication )的重心。
參、台灣核電安全的新精進
2011年311日本發生強震引發大海嘯，造成東京電力公司(TEPCO)福島一廠的重大核子事故，發生原因從現有初步的資訊顯示出其主要弱點包括四項：1.在熱沉 ( Heat Sink )喪失情況下，後備與救援的水源不足，致反應爐心與用過燃料池貯存之燃料裸露未受水淹蓋冷卻。 2.廠區電源全部喪失( Station Black Out, SBO ) ，備援電力不足。 3.面對超出( Beyond )電廠設計之基準事故( Design Bases Accident , DBA ) 時，延宕關鍵運轉決策( Operation Decision Making, ODM )時間點。致造成氫爆及圍阻體完整性部分毀損。 4.防海嘯能力不足，阻礙熱沉重建及長期冷卻能力之復原。面臨全球之核能大災變，我國台電公司立即以日本福島事故作為借鏡，先行自我檢討並對核能電廠進行安全防護總體檢( Comprehensive Safety Assessment )詳如圖一說明，重新檢視核電廠的安全設計、設備防護與應變能力，而且規劃了近、中程體檢項目。圖一係台灣『核能電廠安全防護總體檢」的策略說明，台電公司除檢討精進原設計基準之核電防災能力外，特別重視強化耐震及防海嘯之衝擊應變能力。且公司核能系統全員已投入檢討評估如何再精進萬一台灣發生核電超出原設計基準事故之因應能力。於2011年5月6 日已完成10 項短程的安全體檢、電廠重要安全廠房結構耐震餘裕分析、各廠附近海陸域地形地貌調查與重新檢視各電廠終期安全分析報告( FSAR )之海嘯設計基準及各廠設施安全性；在電廠運轉維護面，也初步擬訂多項的改善方案與斷然處置( Ultimate Disposition )指引，依規劃的時程，逐項落實執行；對持續進行中的核電安全防護總體檢的項目，也將持續定期追蹤與推動。
我們台電公司同時參照世界核能發電協會( WANO )對日本福島事故的建議事項，汲取非常寶貴的教訓，非常嚴謹的逐一進行核電安全的相關檢視與檢討，台灣有信心及能力可和世界各核能發電國家同步改善因複合式災變所可能衍生的後果影響。所以社會大眾可多利用各種媒體溝通管道及透明化資訊的獲得，逐漸消除相關的安全疑慮，彼此互動對話發展成彼此的信任後，可建立共同的社會文化價值觀而安心及放心。台灣國家能源政策之未來正確發展方向，其實也是掌握於我們全民的共識，及彼此關懷一起來打拼的熱情，才能讓我們的未來世代真正享有符合環保節能減碳又能永續發展的經濟成果。
圖一：台灣「核能電廠安全防護總體檢」策略
日本福島一廠係發生超過核電廠設計基準之事故，針對日本福島一廠與台灣目前營運中核電廠之不同設計作評估比較，可明確瞭解我國核電廠因應複合式災變之能力雖較福島一廠為佳，詳如附表一說明，但我們台電公司仍秉持著企業的社會責任( Corporate Social Responsibility, CSR )、謙虛的心態( Mind Set )審慎且多方面的進行核電安全防護的總體檢：
一、以福島事故為殷鑑學習，檢視現行核電廠的設計基準，並評估提升各核電廠的耐震與防海嘯能力之可行性。
二、檢討當發生超出設計基準事件時的因應作為，審慎規劃後備與救援水源、電源及熱沉，建立深度防禦措施，以確保爐心及用過燃料池核燃料均能被水淹蓋冷卻、維持反應爐及圍阻體之完整性。
三、建立「機組斷然處置程序指引」，掌握關鍵決策時機，防堵事故擴大，維護反應爐與圍阻體之完整性，以確保社會大眾的健康與安全。
表一：日本福島一廠與台灣核電廠之不同設計優缺點的比較
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日本福島核一廠的缺點
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台灣營運中核電廠的優點
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1. 露天之緊要海水泵設計。
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1. 緊要海水泵室具建築物保護設計。
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2. 無建置第5台柴油發電機。
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2. 地平面層設置有第5台柴油發電機，於緊急柴油發電機故障或不可用時，提供後備電源。
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3. 無建置氣冷式氣渦輪機。
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3. 於高程22~35公尺設置有氣冷式氣渦輪機( Gas Turbine )，於緊急柴油發電機故障或不可用時，提供後備電源。
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4. 無建置生水池。
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4. 於高程62~116公尺設置有容量約 3.7~10.7萬噸之生水池，生水依靠重力於緊急時可注入反應爐。
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另外台電公司核能系統全員同時規劃執行精進增強核能的安全文化，輔以當責( Accountability )的精神，期能提昇管理的效能，同時更重視風險的意識，以防止人員作業疏失的發生，並深化形塑工作人員多層深度防禦的思維，認真學習再精進核能安全的專業知識，積極找出現存核電廠的弱點並予以補強，展現出我們台電公司摯誠的承諾『安全第一，使命必達』的核電工作團隊意志。本次核安文化精進方案涵蓋4大面向，主軸包括：「管理效能」、「包商管理」、「風險管理」與「人員績效」。為核電團隊內部鞏固核安體質之新精進大作為詳如圖二所示。
圖二：台電公司核安文化精進四大主軸
肆、核電議題的風險溝通
風險溝通的過程非常複雜，一般認為最基本的影響溝通機制包括媒體、社會大眾、政府施政政策及社會與政治相關團體等的行動（包括社會運動、政治運動），所以它不只是告知( Informing )、傾聽( Listening )、說明( Telling )和影響( Influence )等單方面的作業程序。且風險溝通經常會被侷限在(一)風險科學的本質( Nature of risk science )及(二)社會大眾的風險感知( Risk Perception )。具爭議、複雜風險的科學問題或災難，如核災的危險程度，經常可能會形成社會大眾理解( Public understanding of science )的障礙，一方面是風險科學本身的不確定性與複雜度，無法帶給社會大眾確切的安全感知答案，另一方面是社會大眾知識與資訊的落差(Knowledge information gap)、取得資訊的管道也可能阻礙了大眾從社群或社會學習的機會。故政府、媒體或社會大眾網絡所釋出的風險資訊，相當程度的將影響社會大眾對風險的主觀感知與客觀的科技風險行動認知。
參考台大周桂田教授的研究報告指出：「社會大眾的風險感知與風險溝通被視為扮演一個與危害鑑別( hazard identification )、風險評估、政策發展( Policy development )、政策執行( Policy implementation )、政策評估( Policy evaluation )等面向循環且彼此互動相當核心的關鍵角色，我們可用程序性的互動來理解。」詳如圖三之說明。
政府在面對風險評估與風險溝通時，需有計劃的釋放訊息給特定目標的社會大眾、選擇訊息的釋放管道、測試訊息的效益，並建構風險訊息內涵，以達到發展、教育及正確引導社會大眾的風險感知與行動認知的目的。而風險資訊的來源、管道和可信度都是非常重要的，社會大眾經過判斷對這些來源／管道的信任或不信任會產生決定性的影響。社會大眾接收資訊通常會分為「信任的來源」( Trusted sources )（如消費者團體和醫生）與「不信任的來源」( Distrusted sources )（如政府或企業），因此，建構適當的資訊釋放管道是相當有需要的，因為對資訊來源「信任的感知」( Perception of trust )將影響社會大眾對複雜科技不確定性的理解和判斷。故建立一個較受高度信任的資訊提供管道，是非常重要的過程，特別強調的是，社會大眾對風險的感知是相當混合的判斷。因此，在一個社會中對風險溝通的重視在於發展出多元較完善健全、且受到信任的資訊平台（釋出、對話），因為一旦資訊釋放而出，就可能很難改變社會大眾的立場。
從對資訊來源的信任問題，相關的是社會大眾對高度複雜科技之風險感知的根本信任，這部份的信任建構是相當重要的，它影響到持續的對科技的價值判斷和接受程度，一旦產生不信任的某些觀點，將可能發展出政府或科技專業人員最不願見到的對立鴻溝。分析指出信任的基本問題特性，包括：(一)社會大眾有時對新的風險資訊會過度反應；(二)很難拒絕無效而昂貴解決風險的方式，已成為社會大眾的基本印象；(三)在辯論風險控制方式時，常失去有效控制與減低風險的焦點本質而演變成其他議題；(四) 科技帶來的利益往往大於風險是很難去說服社會大眾。
社會大眾對科技風險感知的信任也是相當容易被破壞，不信任的發展比建立信任感知來得快，這個過程稱之為「不對稱原則」( The asymmetry principle )，此看法也提醒了風險溝通的重要性，特別是在風險溝通的實踐中，往往不能忽略社會大眾對風險感知的脆弱性。
圖三：社會大眾風險感知與溝通之互動角色
最重要的是在風險溝通與風險評估程序上引入社會大眾的參與( Public involvement )、整合社會多元行動者網絡，無論是社團或社會大眾，越能整合社會總體、多元的行動與資訊網絡，除了能顧及程序正義外，更能增加社會大眾對資料來源的信任，強化透明度，並持續性的建構社會大眾對科技風險的信任。
台灣核電議題的風險溝通尚待全民的努力求取共識與強化，於日本福島核電廠事故後，我們各級政府部會及台電公司基於國家未來發展之考量，如何作出正確之新的能源政策選擇與檢討？核電對台灣目前是不可或缺的能源選項？決策之形成過程各階段宜廣邀社會大眾之熱情參與，並納入關鍵民意的互動對話與溝通。民眾對風險的感知，其實並沒有對與不對的問題，只是在風險溝通的努力上，有些風險感知，政府官員需要額外投入。社會大眾對各種風險的感知，是不可忽略的，因為依個人年齡、性別與教育程度，它會改變以實證評估出來的風險大小，它常是非理性的、且是充滿感情的感性、也常與個人利益相關或結合。我們需能完全瞭解到社會大眾的感知，專家學者或政府官員需持開放的心胸，站在社會大眾之立場，以同理心瞭解問題點，以關懷與愛心為出發點來作風險的溝通。
在「告知」方面係告訴社會大眾有關核電及能源的相關知識，增進他們對其它風險的認知，並且使原先不能接受風險者可以轉而接受風險；在「傾聽」方面係聆聽社會大眾所關注的重點，納入政府施政之參考；或補充「說明」協助其瞭解政府及台電公司誠懇致力於配合提升國力，強化能源、經濟及環保的用心與努力，期能與國際接軌永續發展；在「影響」方面的目的，以2011年6月26日台灣第二屆民間國是論壇對『核去核從的台灣能源政策』探討為例，即在於協助社會大眾對核電風險議題形成正確的討論及結論，並且從事個別或集體的行動來降低風險。
圖四：社會信任的風險互動溝通與科技新聞報導
圖四為社會信任的風險互動溝通與科技新聞報導說明。核電科技專家提供的資訊必須正確與客觀，維持公開及透明化的誠信原則，不能只偏向正面議題的討論與說明，媒體也不能僅為創造新聞而專注於負面報導，核電議題的政策利害關係人(Policy stakeholder)與標的團體(Target group)，這些代表的適度參與資訊的溝通與協商，讓真正社會大眾所關心與放心的議題，得融入公共政策形成前的諮詢內容，而社會也可藉此過程彼此進行多元的互動學習和風險溝通，最後將是經由互惠多贏的一篇新聞報導，而讓全民真正的學習到核電議題的正確知見、人文關懷與知識分享。
伍、總結
一、日本福島核電事故讓我們台灣學習到非常多寶貴有關複合式災變之因應策略，及於第一時間就平行展開檢討補強我們現有之核電安全軟體及硬體措施，台灣的核電安全經由這次全球的世紀大震撼，其實已再次的新精進而提升了核安品質。『安全是核能發電唯一之路。』政府及台電公司均承諾：『雖然我們無法對科技保證絕對的安全，但我們保證一定會做到核電營運一天即確保全民的生命及財產安全一天。持續追求卓越讓社會大眾滿意。』
二、全球化的風險治理（ Globalizational risk governance）應用，預防性的總體風險評估例如日本福島核電廠的複合式災變，建議宜納入風險溝通的建構中， 並重視社會大眾的風險感知﹝消除其對不確定風險之疑慮，因風險資訊不對稱會強化其對風險的認知。﹞，經由互動溝通瞭解後將其列入因應政策評估的一環。預防讓事故不會發生為主要目標，我們台灣有信心及能力可和世界各核能發電國家同步改善因複合式災變所可能衍生的後果影響。即使若不幸發生了事故，政府承諾將採行核電機組的斷然處置措施，以確保民眾的健康或生命財產不會因核能電廠的運轉或發生複合式之天然災變而受到威脅或影響。建立事故後之正確危機處理作業程序為次要目標。發布新聞宜透明化且即時刊載於公司或單位電子網【官方網站，需具即時互動的留言版】，以告知利害關係人並擴大宣導。全民一起學習如何強化避災、減災及自保之常識。
三、國營企業組織與政府需補強實質重視並強化網際網路公共關係的互動與對話，例如建置專責的企業網路公關團隊。傳統媒介訊息僅藉從上到下的單向傳播即可達分眾；而網際網路新媒介科技的發展，其所引進或加強電子化、即時性及全天候的從下到上的功能服務方式卻可互播至個人一對一。即從過去的talk to轉變為現在的talk with。詳如表二說明了媒介新科技對社會大眾溝通之方式、管道及內容之衝擊影響。我們若能平時即一步一腳印，落實經營建立彼此的信任和共識，經由逐漸累積與許多分眾的互動和對話的能量後，就能化關鍵小眾成大眾，達到大眾傳播的成效。
四、我們國營企業與政府管制機構能利用網路服務為公民社會做些什麼？除了即時傳播溝通強調『重要的安全或績效』外，台電公司核電安全防護總體檢的所有新精進作為必須要讓民眾瞭解及獲得其共識(Consensus)或支持，同時也必須仰賴社會大眾傳播媒體(Mass communication media)的宣傳協助達成。也需補強彼此的互動性，時時探詢『民眾關心的事』。主動創新建置一些「互動式、參與式和共享式」的資訊溝通平台（釋出、對話），掌握多數真正關鍵的民意，努力用心來實踐政府的執行力，讓民眾有所感動與感知﹝安心與放心﹞，全民才能整合『居危、求安、圖強』的能量，攜手共同來建立台灣的國際品牌。
五、有感及有效的風險溝通用詞遣字需要利害關係人﹝閱聽眾﹞聽得懂及看得懂的語言。目前政府尚待建立專責的單位負責執行社會大眾分類分級的風險溝通教育和宣導，及整合或連結全國核電議題相關之網站。
表二：媒介新科技對社會大眾溝通之方式、管道及內容之影響
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Web1.0
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Web2.0
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Web3.0
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1.網路生態：
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唯讀內容的網路世界。
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讀寫互動的網路世界。
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可攜式的個人網路世界。
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2.目標受眾：
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全球百萬網路使用者。
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全球上億網路使用者； 尋求認同促發行動的社群團體。
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個人。
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3.內容型態：
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私有型態的內容
(靜態網頁與入口網站) 。
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分享型態的內容
(部落格、維基百科) 。
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串聯統合的動態內容。
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陸、參考文獻
1.IAEA
“ Nuclear Share in Electricity in 2010 ” PRIS
2.台電公司
“台電公司核能電廠安全防護總體檢報告” 100年5月10日
3.台電公司
“核安文化精進方案” 核能安全處 100年6月24日
4.台電公司
“核安管理專案背景說明” 核能發電處 99年11月12日
5.台電公司
“台電公司風險管理實施方案” 企劃處編印 100年2月2版
6.周桂田
“全球在地化風險下之風險溝通與風險評估－ 以SARS為Case分析” 台灣社會學年會 2003年
7.吳珮瑛
“風險評估的理性與感性” 中國時報 2009年11月4日
8.鄭琨琮
“全球化風險中的新媒介傳播與溝通” p25-46 台電核能月刊 327期 99 年3月
9.鄭琨琮
“輻射風險的認知與溝通” p16-29 台電核能月刊 315期 98年3月
