侯明亮

台灣電力公司 核能技術處

 

第捌章、世界主要核能安全法規檢視

目錄

一、國家核能法規體制總論

• （一）、國家和其組成結構體之職責
• （二）、國家核能安全法規體制概論

二、美國核能安全法規

• （一）、美國核能安全法規發展的軌跡
• （二）、美國形成龐大核能管制體系的基本原因
• （三）、美國核能管制法規之上層架構
• （四）、美國核能管制委員會
• （五）、美國核能安全管制法規之中層架構
• （六）、美國核能安全管制法規之金字塔架構
• （七）、美國聯邦核能法規
• （八）、美國核管會法規指引
• （九）、美國核管會NUREG文件
• （十）、其他聯邦機構及州和地方政府在核能安全所負責之任務與作用
• （十一）、NRC反應器安全防衛諮詢委員會（ACRS）
• （十二）、小結

三、國際原子能總署之核能安全標準

• （一）、IAEA核能安全標準簡介
• （二）、IAEA核能安全基本原則（Principles）
• （三）、IAEA核能安全規定（Requirements）
• （四）、IAEA核能安全指引（Guides）
• （五）、IAEA對各國核能安全法規體制之期望
• （六）、小結

四、世界其他主要國家之核能安全法規

• （一）、德國
  • 1、德國原子能基本法（Basic Law）
  • 2、德國原子能法（Atomic Energy Act）
  • 3、原子能法相關之條例（Ordinances）
  • 4、通用性行政規定（General Administrative Provisions）
  • 5、法規指引（Regulatory Guidelines）
  • 6、SSK或RSK 的建議及指引
  • 7、KTA核能安全標準
  • 8、德國傳統的技術標準
  • 9、德國核能電廠人員資格之規定
  • 10、小結
• （二）、日本
  • 1、原子能基本法（Atomic Energy Basic Act）
  • 2、反應器管制法（Reactor Regulation Act）
  • 3、其他相關之法律
  • 4、日本政府核能相關機構
  • 5、小結
• （三）、芬蘭
  • 1、芬蘭政府的核能相關組織
  • 2、芬蘭核能安全法規體制之層級架構
  • 3、核能法案
  • 4、核能之通用安全規定
  • 5、核能法規指引
  • 6、STUK的內部管制及自我約束
  • 7、小結
• （四）、法國
  • 1、核能領域透明化和安全性法案
  • 2、核能安全署（ASN）
  • 3、核能資訊透明化
  • 4、核能安全的進一步強化
  • 5、執照審核作業程序
  • 6、技術規則（Technical Rules）
  • 7、基本安全規則（ Basic Safety Rules，RFS）
  • 8、通用性政策說明（General-Policy Notes）
  • 9、法國核能工業規範和標準
  • 10、小結
• （五）、俄羅斯
  • 1、俄羅斯聯邦法律
  • 2、俄羅斯聯邦總統令和聯邦政府條例
  • 3、核能安全主管部門發布之管制文件
  • 4、核能安全主管部門認可之文件
  • 5、小結
• （六）、英國
  • 1、 英國的核能法規體系概述
  • 2、 英國核能相關的基本法（Primary Legislation）
  • 3、 英國核能相關的次級法（Secondary Legislation）
  • 4、 小結
• （七）、中華民國
  • 1、我國的核能法規體系概述
  • 2、我國的核能基本法律
  • 3、我國核能相關的子法
  • 4、我國核能相關法令之執行
  • 5、小結

五、各國核能安全法規體系討論之總結

• （一）、重點整理
• （二）、綜合討論

六、參考文獻

（七）、中華民國8-55

我國最早有關原子能的法令是「原子能法」8-56，此法係經立法院三讀通過後，於民國五十七年五月九日，以總統令制定公布。並於民國六十年十二月二十四日，再以總統令修正公布第33條條文，加列：「原子能委員會為實施本法規定之管制，得徵收必要之費用；其收費標準，於施行細則中定之。」原子能法立法的目的，是為促進原子能科學與技術之研究發展及資源之開發與和平使用，法中明定原子能的主管機關為行政院原子能委員會（簡稱原能會）。原能會於1955年正式成立，係隸屬於行政院的部會層級。

1、我國的核能法規體系概述

依據民國五十九年八月三十一日總統令制定公布，及民國九十三年五月十九日總統令修正的「中央法規標準法」[1]，該法第二條（法律之名稱）：法律（ Law）得定名為法、律、條例或通則。第三條（命令之名稱）：各機關發布之命令（Order），得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。 準此，在法律層面，由原能會準備草案，送請行政院核准後，再送請立法院審議，依立法院之分工，由「教育與文化委員會」負責原能會所提出法案草案之審查，並由原能會向該委員會報告法案草案，作必要之修正之後，法案草案經立法院三讀通過並由總統公布施行，與核能相關之法律，總共有下列七項：

(1) 原子能法。

(2) 核子反應器設施管制法。

(3) 游離輻射防護法。

(4) 核子事故緊急應變法。

(5) 放射性物料管理法。

(6) 核子損害賠償法。

(7) 低放射性廢棄物最終處置場址設置條例。

原能會依已正式公布法律之授權，根據中央法規標準法，進一步訂定或修正相關之施行細則與法規命令等子法，以配合實際管制作業之需求。各相關子法草案由原能會各業務主管單位草擬後，先送原能會之法規委員會討論，並作必要之修正建議後，再經由原能會內部行政程序核准後發布施行，以核能管制類為例，共有下列23項[2]：

1. [命 令] 核子反應器設施管制收費標準。

2. [命 令] 核子反應器運轉人員執照管理辦法。

3. [命 令] 核子反應器設施監查工作範圍及監查機構認可辦法。

4. [命 令] 核能同級品零組件檢證作業及檢證機構認可管理辦法。

5. [命 令] 核子反應器設施安全設計準則。

6. [命 令] 核子反應器設施停止運轉後再起動管制辦法。

7. [命 令] 核子反應器設施運轉執照申請審核辦法。

8. [命 令] 核子反應器設施停役申請審核及管理辦法。

9. [命 令] 核子反應器設施委託檢查辦法。

10. [命 令] 核子反應器運轉人員健康檢查實施辦法。

11. [命 令] 核子反應器設施異常事件報告及立即通報作業辦法。

12. [命 令] 核子反應器設施建廠執照申請審核辦法。

13. [命 令] 核子反應器設施管制法施行細則。

14. [命 令] 核子反應器設施品質保證準則。

15. [行政規則] 研究及教學用核子反應器運轉管制規範。

16. [行政規則] 核能電廠圍阻體洩漏測試技術規範。

17. [行政規則] 核能組件安全分類導則。

18. [行政規則] 核能電廠用過燃料池貯存格架改裝安全分析報告審查規範。

19. [行政規則] 核子反應器設施設計修改及設備變更申請審核作業規範。

20. [行政規則] 核能機組大修後再起動自行管制申請作業要點。

21. [行政規則] 核子設施違規事項處理作業要點。

22. [行政指導] 沸水式核能電廠中／大幅度功率提昇技術審查導則。

23. [行政指導] 核能電廠執行線上維修案實施要點。

以上依據「中央法規標準法」，不論是法律（ Law）或是命令（Order），均具強制性，另依據「行政程序法」第一百六十一條：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」此外，依據「行政程序法」第一百六十五條：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」[3]由以上觀之，我國的核能法規體系之中，只有「行政指導」一類屬不具法律上強制力之法規指引，但數量極少亦尚未成形。因此，我國的核能法規體系基本上只有兩級：法律（Law）、及命令（Order）。類似英國基本法律（Primary Legislation）、及次級法律（Secondary Legislation），也是只有兩個層級。因此並不符前文圖17，IAEA期待各國的核能安全法規體制之架構圖所示，也無前文所描繪，目前已在國際上用得十分普遍的「法規金字塔，The Legal Pyramid 」模式存在。IAEA期待各國的核能安全法規體制最好能有五個或以上之層級，第一級：原子能法，第二級：條例，第三級：法規，第四級： 法規指引， 第五級：各種工業標準。據悉，英國已參照IAEA核能安全標準，正研擬國家核能安全之法規指引中，預期2012年即可陸續推出[4]，以期符合IAEA之期望。此外，英國衛生和安全總署（HSE）預期英國即將有新的核能發電計畫提出，因此正檢討之前Sizewell B的經驗，希望在新核能發電計畫啟動之前，完成許可執照核發程序之修改和更新工作[5]。

2、我國的核能基本法律

原子能委員會主管之法律，總共有七項，包括：「原子能法」、「核子反應器設施管制法」、「游離輻射防護法」、「核子事故緊急應變法」、「放射性物料管理法」、「核子損害賠償法」、及「低放射性廢棄物最終處置場址設置條例」等。其中「原子能法」係於民國五十七年公布並於民國六十年修正公布，之後就再也沒有任何修正迄今。「核子損害賠償法」於民國六十年公布，後再於民國六十六及民國八十六年兩度修正公布。「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」於民國九十五年公布，其餘4項法律則均係於民國九十一至九十二年間公布。

（1）、原子能法

原子能法為我國核子設施最基本的法律，於民國五十七年五月九日，由總統令公布，全文34條，另於民國六十年十二月二十四日總統令修正公布第33條條文。共分為下列9章計34條：

第1章--總則：明定立法之目的在於促進原子能科學與技術的研究發展、資源開發法與和平應用，及一些專用名詞的說明。

第2章--原子能主管機關：明定原能會為主管機關，對外代表政府並得設立研究機構。

第3章--原子能科學與技術之研究發展：賦予原能會訂定原子能發展計畫；輔導專業人才之培訓；與國內外進行合作；並充實設備以促進原子能科學與技術之研究發展。

第4章--原子能資源之開發與利用：指定原能會對相關礦業、核子原料、及放射性物質使用的管理與規劃；並對核子反應器生產之可分裂物質之管理與原子能相關應用之督導。

第5章--核子原料、燃料及反應器之管制：對核子原料、燃料及反應器的應有管制，特別是核子反應器自申請、建造、運轉、轉讓及相關應有之紀錄，原能會均負有核准、稽查之權責。

第6章--游離輻射之防護：明定原能會應訂定安全標準，並作放射性落塵之偵測；管理各項輻射作業人員應具有之執照證書，以及訂定相關之管理措施。

第7章--獎勵、專利及賠償：則為推動原子能發展而定之獎勵及專利之規定，並授權訂定核子事故之賠償法。

第8章--罰則：為違反各項法律條文之罰則。

第9章--附則：是授權訂定細則及徵收費用之標準。

（2）、核子反應器設施管制法

核子反應器設施管制法於民國九十二年一月十五日，依據總統華總一義字第09200005480號令制定公布；並自公布日施行之8-57。其目的在管制核子反應器設施以保護民眾之健康與安全。全文計分為下列5章共44條。

第1章--總則：說明立法之目的在確保民眾安全，並說明專有名詞之意義與指明原能會為主管機關。

第2章--興建及運轉管制：說明禁制區與低密度人口區之劃定、核子反應器興建之申請、試運轉與運轉之申請有關規定；更換燃料或大修之再起動相關報告之提出規定；反應器運轉人員之規定；反應器設施之設計修改或設備變更核准規定，及主管機關於興建運轉期間之檢查與處分方式；核子反應器設計、安裝、及檢測應聘合格之監察機構監察，以及核能級產品須符合檢証合格之相關管制規定等。

第3章--停役及除役之管制：規定核子反應器除役之方式及申請除役的規定，及除役期間之管制等。

第4章--罰則：規定違反相關條文之罰則，並得包括罰鍰、限期改善、限載、或強制拆除；以及必要之有期徒刑或拘役等管制措施。

第5章--附則：規定授權訂定應收取之檢查、審查、及執照費；及有貢獻者之獎勵辦法。

（3）、游離輻射防護法

游離輻射防護法於民國九十一年一月三十日，依據總統華總一義字第09100019000號令制定公布，全文57條，另於民國九十一年十二月二十三日，由行政院院臺科字第0910064739號令發布，自九十二年二月一日施行8-58。其目的為防制游離輻射之危害，維護人民之健康與安全。全文計分為下列5章共57條：

第1章--總則：規定立法之目的，各專有名詞之意義，並明定原能會為主管機關。

第2章--輻射安全防護：規定主管機關應訂定的管制法規命令，例如游離輻射防護安全標準、放射性物質安全運送規則、各式工作場所與人員的管理辦法、商品的管制辦法、輻射污染建物的防範與處理辦法、各式輻防服務業的管理辦法、以及輻射公害的干預標準與處理辦法等，以供輻射防護管制作業之需求。

第3章--放射性物質、可發生游離輻射設備或輻射作業：規定放射性物質與可發生游離輻射設備之作業管制，包括：作業之申請、人員之資格、設備執照之申請、相關作業之變更、停止使用、或永久停止使用各項管制辦法之訂定，授權主管機關訂定各項管制所需之法規命令。

第4章--罰則：規定違反各項條文之處罰內容，包括：罰鍰、限期改善、停止作業、及廢止許可等，情況嚴重者並得處以刑法之有期徒刑、拘役等。

第5章--附則：係規定委託辦理認可、訓練、偵測等之規定及訂定相關之收費標準等。

（4）、核子事故緊急應變法

核子事故緊急應變法於民國九十二年十二月二十四日，依據總統華總一義字第09200240981號令制定公布，全文45條；本法施行日期，由行政院於民國九十四年四月二十日，以行政院院臺科字第0940011847號令發布，自九十四年七月一日施行8-59。其目的為健全核子事故緊急應變體制，強化緊急應變功能，以確保人民生命、身體、及財產安全。全文計分為下列7章共45條：

第1章--總則：說明立法旨意、專用名詞、及明定原能會為主管機關。

第2章--組織及任務：規範核子事故之應變組織及其任務，包括核子事故中央災害應變中心、核子事故輻射監測中心、核子事故支援中心、核子事故地方災害應變中心、及台電公司之核子事故緊急應變專責單位、與核子事故設施內之緊急應變組織等。

第3章--整備措施：規定各應變組織平時應辦理的事項，包括：工作規劃、場所與設備之設置、計畫擬定、人員訓練及民眾宣導等。

第4章--應變措施：規範一旦發生核子事故時，相關通報、各應變中心、及核子事故反應器設施經營者應採取之各項應變措施。

第5章--復原措施：包括事故排除後，各應變中心任務之解除，及成立核子事故復原措施推動委員會的規定，亦說明此委員會之相關任務。

第6章--罰則：說明違反核子事故緊急應變法有關條文時之罰鍰或限期改善等規定。

第7章--附則：為因應緊急應變之整備及可能事故下之運用，規定設置核子事故緊急應變基金及基金之各項用途等事宜。

（5）、放射性物料管理法

放射性物料管理法於民國九十一年十二月二十五日，依據總統華總一義字第09100248760號令制定公布，並自公布日施行。其目的在管理放射性物料，防止放射性危害以確保民眾安全。全文計分為下列5章共51條8-60：

第1章--總則：說明立法意旨、專用名詞的意義、明定主管機關為原能會、及得執行之核子保防相關檢查及偵測。

第2章--核子原料及核子燃料之管制：針對核子原料及核子燃料之生產、貯存設施興建的申請與檢查、執照核發及換發有關規定、以及相關設施應提之報告、運轉人員應具有資格、以及主管機關對各項設施之修改、審查、檢查以及設施除役之申請審查與檢查等規定。

第3章--放射性廢棄物之管制：針對放射性廢棄物之管制，規定申請核准各廢棄物處理、貯存設施之相關事項、設施之除役、與最終處置設施的申請與管理規定；設施運轉人員應具資格；及放射性廢棄物處理、運送、貯存、及最終處置由廢棄物產生者所應負擔之費用。

第4章--罰則：規定違反有關條文時之刑責、罰鍰、及強制拆除等。

第5章--附則：要求台電公司應提撥經費作放射性物料及最終處置之研究工作，並要求主管機關應督促廢棄物生產者規劃最終處置設施之籌建等事宜。

（6）、核子損害賠償法

核子損害賠償法於民國六十年七月二十日，由總統制定公布，全文34條。另於民國六十六年五月六日，依據總統台統一義字第1351號令，修正公布第27條條文。復於民國八十六年五月十四日，依據總統華總一義字第8600112810號令，修正公布全文37條文^8-61。

現行核子損害賠償法，係依原子能法之規定，對原子能和平用途所發生核子損害之賠償，全文計分為下列5章共37條：

第1章--總則：說明立法意旨及相關名詞之定義。

第2章--損害賠償責任：規定賠償之責任包括核子設施之核子物料及核子物料之運送與貯存，無論有無故意或過失設施經營者均應負責，惟事故係由國際武裝衝突、敵對行為、內亂或重大天災者不在此限。

第3章--賠償責任限額及保證：說明賠償責任限額對每一核子事故之限額為新台幣42億元，核子設施經營者應維持足供履行核子損害賠償責任限額之責任保險或財務保證。

第4章--損害賠償請求權：規定請求的時間，自請求權人知有負賠償義務之核子設施經營者起，3年間不行使而消滅，且自核子事故發生之時起逾十年者亦同。

第5章--附則：規定核子事故發生後，得設置核子事故調查評議委員會及該委員會之職權，並規定國家於核子事故發生重大災害時，應採取必要之救濟及善後措施。

此外，依據2011/9/29，行政院新聞局全球資訊網，行政院院會通過，核子損害賠償法部分條文修正草案8-62，將函請立法院審議。院長吳敦義表示，本次修法後，我國之核子損害賠償規範已可與國際接軌，除提升對民眾權益的保障外，亦有利於加入核子損害賠償相關國際公約，並請原能會加強與立法院朝野黨團溝通，早日完成修法程序。原能會表示，有鑑於本法自民國86年修訂至今已逾10餘年，其間立法制定或修正時所依據之國際公約或國外法例均已有所更易，又適逢日本福島核電廠事故發生，為因應類似事故的發生，並使本法能與國際接軌，因此進行修正。原能會指出，本次修法將使損害賠償免責事由縮減、損害賠償最高限額提高，以及損害賠償請求權時效延長，藉由適度增加核子設施經營者的責任，提供民眾更為充分、妥善之保障。其次，修正後將可適度與國際接軌，有利於我國加入國際公約，未來將可透過簽約國彼此的互相支援合作，進一步提升對民眾的權益保障。

本次修法草案內容要點如下：

（1）、將「重大天然災害」所導致的核災，排除於核子損害賠償之免責事由之外。（修正條文第十八條）

（2）、將核子設施經營者之損害賠償責任限額，由現行之新臺幣42億元，提高至150億元。（修正條文第二十四條）

（3）、延長生命喪失或人體傷害之賠償請求權時效。（修正條文第二十八條）

（4）、刪除現行條文第二十九條引起核子事故之核子物料係經竊盜、遺失、投棄、或拋棄者，對核子設施經營者之損害賠償請求權以自竊盜、遺失、投棄或拋棄之時起二十年為限之規定。

（7）、低放射性廢棄物最終處置場址設置條例

低放射性廢棄物最終處置場址設置條例於民國九十五年五月二十四日，依據總統華總一義字第09500072671號令，制定公布全文21條，並自公布日施行8-63。旨在選定低放射性廢棄物最終處置設施場址，並符合安全及環境保護之要求。全文共計有21條。說明處置場址不得設置之地區、明訂經濟部為主辦機關、主辦機關應設置場址選擇小組；以及選址小組之工作包括擬定選址計畫、提報潛在場址、提出建議候選場址及個別之時程需求。條例中並規定建議候選場址所在縣市政府應辦理地方性公投，須經公民投票同意者得為候選場址。條例中亦規定主辦機關應提撥回饋金及其分配方式，以及需提出環境影響說明書，如何辦理所需土地之撥用及徵收，並規定選址所需費用由核能發電後端營運基金支應等。

3、我國核能相關的子法

上節中所述7項法律已規定了基本的管制原則，除了低放射性廢棄物最處置設施場址條例外，其他各項法律均訂有施行細則、法規命令、與行政規則等子法，謹擇要說明如下：

（1）、原子能法施行細則

原子能法施行細則於民國65年12月7日，由原能會發布，並於民國91年11月22日修正發布。期間歷經7次修正，目前91年修正版共計有63條8-64。規定了原能會負責督導原子能之相關研發、禁制區與低密度人口區之規劃原則、核子原料之管制及核子燃料之管制、核物料之運送儲存之相關安全管制；核子反應器之興建運轉的申請與審核；以及運轉人員之資格與考照換照規定；放射性物質與可發生游離輻射設備之所有人；設備與操作人員管理，並特別規定操作人員之分類與申請換發等事宜。另外在細則內亦包括了相關的收費標準與申請書格式。因為早期是以原子能法作為管制基礎，故其細則內包含較詳盡之執行細節規定，以供主管機關進行有效之管制。

（2）、核子反應器設施管制法施行細則

核子反應器設施管制法施行細則於民國92年8月27日，由原能會發布，共計有22條8-65。規定核子反應器設施禁制區與低密度人口區之標準，經營者每十年應對核子反應器設施作整體安全評估之內容及審核規定。另外亦規定經營者應提出相關報告、紀錄之期限。細則中並定義了重要安全事項及說明興建與運轉期間有危害公眾健康與安全之虞的事項，以及安全相關結構、系統、與組件之內容與核能級產品之品保規定，細則中並規定核子反應器設施除役之期限及標準，並需提出除役後環境輻射偵測報告之內容等事項。

（3）、核子反應器設施安全設計準則

核子反應器設施安全設計準則於民國94年12月28日，由原能會以會核字第0940041245號令發布，復於民國97年1月11日，以會核字第0970000418號令，修正第十七條8-66。本準則係摘取美國核管會在聯邦法規10 CFR 50的附錄A：核能電廠安全設計基準總則（General Design Criteria，GDC）而得，涵蓋全廠安全設計之相關規定，是核能安全設計極重要的法規，本文第拾章將有詳細之討論。

（4）、游離輻射防護法施行細則

游離輻射防護法施行細則於民國91年12月25日，由原能會以會輻字第0910025075號令訂定發布，復於民國97年2月22日，以會輻字第0970002871號令修正發布第5、6、9、25條條文，全文共25條8-67。內容包括：規範輻射防護計畫內容、輻射安全評估內容、調查分析報告內容、員工教育訓練內容、雇主對輻射工作人員作個人劑量監測及健康檢查之規定。細則中亦規定相關生產設施之申請方式、換發許可證之時間規定、以及放射性物質或可發生游離輻射設備停用之申請規定、永久停止使用之規定、以及設施廢棄之清理計畫內容等事項，並授權訂定各式所需文書之格式。

（5）、核子事故緊急應變法施行細則

核子事故緊急應變法施行細則於民國94年3月3日，由原能會以會技字第0940009724號令訂定發布，全文共17條9-68。並自核子事故緊急應變法施行之日施行。內容包括核設施經營者應劃定緊急應變計畫區範圍之準則、並規定應報請核定之時間、且每五年應檢討修正一次。細則中並規定民眾防護措施之規劃內容、緊急應變基本計畫之內容、地方政府應擬定區域民眾防護應變計畫、經營者應擬定核子反應器設施緊急應變計畫內容。細則中亦說明每年應舉辦演習之內容、民眾防護所需之物資與器材、及事故時通報之時間、並明定每年每一核子反應器應繳納之核子事故緊急應變基金為，新台幣2千4百萬元。

（6）、放射性物料管理法施行細則

放射性物料管理法施行細則於民國92年7月30日，由原能會以會物字第0920018935號令訂定發布，全文共39條8-69，並自發布日施行。另於民國97年1月24日，以會物字第0970001432號令，修正發布第18、19、34條條文。復於民國98年4月22日，以會物字第0980007399號令，修正發布第5條條文，刪除第35條條文。內容包括說明鈾、釷礦之分類、放射性廢棄物之分類、放射性廢棄物處理及貯存設施之意義、安全評估報告與除役規劃報告之內容、生產貯存設施應提之定期報告、與緊急異常事件內容、及核原料或核燃料生產設施運轉人員之申請資格及申請程序。細則中亦說明安全問題有危害公眾健康安全或環境生態之虞的內涵、相關設施除役申請方式與文件內容、各設施申請換發執照之方式、及須定期提出報告的內容。細則中另說明設施封閉之計畫內容與監管內容、最終處置之安全評估報告包括事項、以及低、高放射性廢棄物之最終處置計畫、及定期提報執行成果的時間等事項。

（7）、核子損害賠償法施行細則

核子損害賠償法施行細則於民國87年3月25日，由原能會以會綜字第5370號令訂定發布，全文共12條。內容包括定義放射性併合毒害性、說明財務保證之方式、向原子能委員會申請核可之文件內容、原子能委員會有進行查核的職權、以及終止責任保險之條件、與申請核可方式等相關事宜。

4、我國核能相關法令之執行

除了基本的7項法律外，原能會在此等法律之授權下，進一步訂定了各項管制子法以求有效執行管制。除了遵照「中央法規標準法」之規定，依子法性質分別訂定規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則等各類法規命令外，並另行訂定技術標準、作業導則俾利業者遵循，以確保有效遵守法律並提昇行政效率。相關的法規命令，在核子反應器設施管制法項下有21項[6]，在游離輻射防護法項下有52項[7]，在核子事故緊急應變法項下有14項[8]，在核子損害賠償法項下有1項[9]，以及在放射性物料管理法項下有31項[10]。

核子反應器設施管制法及其相關授權訂定的法規命令，賦予原能會有權執行檢查、要求改善、持照者應執行之改善措施，必要時亦將依罰則規定，對核子反應器設施經營者，若有違規或違法情事時，視其輕重，有裁處罰鍰或處以有期徒刑或拘役等執法之作為。

核子反應器設施管制法中第4至20條[11]，主要是授權原能會核發核子反應器設施之興建、運轉等執照。第21條至28條[12]，授權原能會對停役或除役核子反應器設施之稽查。第29條至40條[13]，則授權原能會對違反法令者處以行政罰鍰、強制改善或刑法之有期徒刑或拘役等。

原能會於核子反應器設施興建與運轉期間，得依需要要求持照者依時限改善或採必要之措施，如違反法規致民眾健康與安全有顧慮之虞，且逾期仍未改善或改善措施不足時，原能會得要求核子反應器暫時停止運轉、撤銷其運轉執照、或要求設施經營者降載運轉。於執行這些罰則處分前，原能會會先以正式書面文件送交設施經營者，於緊急情況下得先以口頭方式告知，並於7日內補送正式之書面文件給予設施經營者。

5、小結

我國的核能法規體系基本上只有兩級：法律（ Law）、及命令（Order）。類似英國基本法律（Primary Legislation）、及次級法律（Secondary Legislation），也是只有兩個層級。因此並不符IAEA期待各國的核能安全法規體制之架構，也無目前已在國際上用得十分普遍「法規金字塔，The Legal Pyramid 」的模式存在。IAEA期待各國的核能安全法規體制最好能有五個或以上之層級，第一級：原子能法，第二級：條例，第三級：法規，第四級： 法規指引， 第五級：各種工業標準。據悉，英國已參照IAEA核能安全標準，正研擬國家核能安全之法規指引中，預期2012年即可陸續推出，以期符合IAEA之期望。此外，英國衛生和安全總署（HSE）預期英國即將有新的核能發電計畫提出，因此正檢討之前Sizewell B的經驗，希望在新核能發電計畫啟動之前，完成許可執照核發程序之修改和更新工作。這是我國亟需急起直追，快馬加鞭儘速改善之處，以避免重複龍門工程，在執行層級之法規及標準，若逢扞挌即臨無所適從的窘境。

五、各國核能安全法規體系討論之總結

本章及以後各章節是本文的精華，內容多係筆者個人的體會，或是筆者揉合了現有新資訊之所得，因此相當新穎。為加深讀者閱讀效果，將在每章之總結中加一段「重點整理」以加深印象，願讀者都能開卷有益。

（一）、重點整理

 

1、執行一個國家的核能計畫，其關鍵要素包括：國家和其人民、國家立法機關（國會）、國家行政機關（中央政府）、各級政府機關、尤其是核能安全的管制機關、以及產業界（包括電力公司、營建公司、及製造廠家）等。而執行成功的條件，是各關鍵要素必須遵守下列規則：

 

（1）、每個組織的職責與任務（Role），必須明確地界定。

（2）、每個組織必須清楚地知道它的職責與任務，並具備有充分、合格的能力（Competence）。

（3）、每個組織負責（Responsible）做好自己應採取的行動。

（4）、要確保計畫能成功，各要素之間必須有良好的合作與協調（Co-operation and Co-ordination）。

（5）、每個組織都知道並尊重（Knows and Respects）他人的職責與任務。

 

2、國家核能安全法規體制中法律（Laws）、法規（Regulations）、和指引（Guidelines）之配置：

 

（1）、法律的制定和修改多係由國會為之，法律一旦被批准並付諸實施，即成為一個相對穩定的因素，因為進行新增或修改法律，都需要可觀的時間和資源，因此也可能有點不靈活。下一層的法規通常是由政府主管官署制定的，並不需要經由國會批准，但修改或制定新的法規，可能還是需要不少的時間和資源。因此，法律和法規都應避免置入過多的細節，尤其是法律，應僅限於建立一個通用性的基礎框架。

（2）、法規的頒布比法律低一個層次，通常的情況之下，由部會或由政府指定的機構，負責制定這一個層次的法規，要修改或制定新的法規，與法律層次相比較相對容易。國家核能法規體制需要保有這個彈性，以便能夠跟上國際的趨勢、新知識的發展、與經驗的回饋等。此外，這一個層次的法規，除了技術規定之外，尚有一些必須要建立的行政法規，譬如執照審核程序等。

（3）、如果法規管制機構對某些較重要或較複雜的事項，認為有必要預先提出可行的技術解決方案之建議，以便影響或指導執照申請人，並加速執照之審核程序，則可制定一些非強制性的指引讓業者參用，但若執照申請人因為其他原因，自行採用更好或更適合於他的觀點，法規管制機構仍應虛心接受。

3、核能安全法規金字塔：

一個國家的核能安全法規制度，可能包括下列所有或大部分的組成元素，由於它們的不同性質，常會自然出現一個相當水平且層次分明的法律文件之結構型態，其中，最高層次的為法案（Act），其次是法律（Legislation），如條例、命令等，下層則為法規、施行細則、指引、國際標準、和工業標準等。

以圖19顯示之德國核能安全法規金字塔最具代表性，上述這些組成元素，可以在圖上清楚地顯示自己在法規金字塔的水平層次。頂部盒子裡的是法案，或更細分的還有如德國法規體系裡的基本法。頂部盒子的下面一層，會有個較大的盒子，包含所有較低層次的法律如：條例、命令等。再往下，會有個更大的盒子，有許多法規和其下方的法規指引等。在金字塔的底部則有個最大的盒子，其中包含國際標準和國家工業標準等。很明顯可以看出來，這堆盒子的規模愈往下則逐漸擴大，最大的在底部，最小的在頂部，形成一個金字塔的形式，因而名之為：「法規金字塔，The Legal Pyramid」。這種以圖形表示法律的方式，從德國開始，目前已在國際上用得十分普遍。

4、美國形成龐大核能管制體系的基本原因：

每個國家都有一些特別的因素，並由這些因素，決定了其核能管制的法律和體制之框架，以下是美國的特殊因素，這些都是核能從業人員應知道的常識：

（1）、美國的民用核能計畫相當龐大複雜[14]：有超過100部運轉中的反應器，散佈在全美超過 60個不同的廠址，監督這樣一個龐大的產業，顯然需要一個大的、夠份量的管制機構；此外，雖只有壓水式反應器（PWR）和沸水式反應器（BWR）兩種技術，卻曾有四個反應器系統供應廠商，總共設計出超過80種不同的的設計。美國的核能計畫在技術上是非常多元化的，不像法國採用的標準化設計。多樣化的系統需要管制機構在各種領域，保持較多的、經過培訓的技術幹部。

（2）、美國的民用核能計畫還涉及到非常多元化的經營和組織型態：美國原有45家獨立的公司經營核能電廠，分散在不同的地理位置上。直到最近全世界流行產業重組和重整，並已擴及到電力行業，情況才有顯著的改變，這樣的情況之下，核能安全管制機構必須要以不同的區域和特定的廠址為基礎，妥當地配置其人力等資源。

（3）、美國的管制機構均以獨立運作為其特色：美國的法律體系，一般來說，反映了在不同的工業和經濟發展的各個領域（如食品、藥品，和鐵路）之中，由不同的管制機構，分別負責保證各該領域之衛生和安全，並擁有相當悠久的獨立傳統。這個模式，也完全反映在核能領域，因此核能安全管制機構亦以獨立運作為其特色之一[15]。美國是以聯邦政府的憲政體制運作的，在聯邦政府之下，另有50個州政府亦行使多項重大的權力，包括：警察、環境、地區的土地利用、及電力公用事業的經濟管制等。然而，美國的憲政體制系統還提供了一個，涉及國家重大利益的某些領域，仍由聯邦政府主導的機制。在法律上稱為：「優先處置權（Preemption）」學說[16]，聯邦政府在核能領域廣泛地運用這項優先處置權，主要是因為在軍事、保安、和國家安全方面的考量[17]。

（4）、美國政府機構有一個積極參與公共政策法律事務協商之傳統：國會依慣例對管制機構進行有力的監督，因此管制機構官員必須事先主動拜會國會各立法分組委員會，以說明其各項作業，並尋求機構年度預算之支持。此外，在美國所有政府機構之作為，必須接受例行的、獨立的司法審查程序，因此另有一個獨立的法院體系，監督所有政府管制機構，包括核能方面的法律行為之各項措施。由於核能是有爭議的，大多數的管制決策都有可能需要在法庭上接受挑戰，因此管制機構必須有許多的法律專業人員，以捍衛其決策。一般情況下，美國政府各項作業程序都是非常開放和透明的，核能管制在這方面也不能例外，這種開放公眾參與政府機構決策之運作方式，是美國的一個，由來已久，牢不可破的特殊傳統。所謂：「利益相關者（Stake-Holders）」[18]只要有一些可識別的利害關係存在，都有權以口頭或書面方式提交證詞，參與政府機構之法律程序。美國這種開放性的傳統是經由許多的法律給予保障的，不只是核能管制，政府的所有各方面都一樣，相關的法律很多，如資訊自由法案、政府陽光法案及聯邦諮詢委員會法案等。

（5）、持照人或執照申請人負擔管制費用制度：關於管制作業的財務，美國已經實施以受管制者負擔其中絕大部分管制費用之制度。美國核能管制委員會以向持照人或執照申請人收取費用的方式，籌措其營運基金。這個系統改變了過去從所有的公民徵稅，以支付管制費用的做法，這個新系統即稱之為：「全部成本回收（Full Cost Recovery）政策」[19]，意味著使用核能技術或核能發電的人，就是最終支付管制費用的人。最近有兩項因素，可能重大影響到美國核能的管制體系，一個是管制鬆綁（Deregulation），另一個是全國電力公用事業的重組。這兩件事件發展的影響是多種、多樣、且是不可預測的，其中一個主要的影響是，改變經營核能發電反應器公用事業的數量，因此，NRC需要密切監管，以確定新的營運者擁有足夠的技術和財政資源，才能確保安全無虞。此外，電力市場更具有競爭性，將造成降低營運成本的壓力，將來也可能會成為影響管制資金因素之一。

5、美國核能安全管制法規和法規指引核能發電部份一覽表

（1）、美國聯邦法規第10篇。

（2）、法規指引。

（3）、核管會立法中之文件。

（4）、核管會視察手冊。

（5）、跨機構文件存取及管理系統。

（6）、聯邦註冊署公告。

（7）、工業標準計畫。

（8）、執法報告。

（9）、視察和評估報告。

（10）、運轉經驗報告。

（11）、不符合及缺陷報告。

（12）、持照人績效系統化評估報告。

（13）、技術報告。

（14）、行政快報[20]。

（15）、核管會管制公告。

（16）、管制通函。

（17）、管制資訊通報。

（18）、管制議題摘要。

（19）、視察總長報告。

（20）、委員會會議記錄草稿。

（21）、初步通知。

（22）、演講內容檔案。

（23）、資訊摘要。

（24）、NUREG系列刊物。

（25）、WASH系列刊物（原屬NUREG的一個類別，現已不再使用）。

 

6、美國聯邦法規第10篇涉及到核能管制業務的所有主題之目錄就有數百項，以下只列出與核能發電安全有密切相關的法規，共有21項：

 

（1）、第2節：執照申請程序之規定。

（2）、第20節：輻射防護標準。

（3）、第21節：不符合及缺陷報告。

（4）、第26節：職工適職方案。

（5）、第40節：國內原始核子物料（有關採礦、研磨、和轉換等設施）的許可執照。

（6）、第50節：動力反應器---美國國內生產和利用核能設施的許可執照。

（7）、第51節：環境保護。

（8）、第52節：動力反應器---核能電廠之許可執照、認證、及核准。

（9）、第54節：核能電廠許可執照之更新。

（10）、第55節：運轉員執照。

（11）、第60節：高放廢棄物處置---高放射性廢棄物之地質處置。

（12）、第61節：低放廢棄物處置---放射性廢棄物在地表上處置之許可執照規定。

（13）、第63節：高放廢棄物處置---高放射性廢棄物內華達州尤卡山地質處置。

（14）、第70節：國內特殊核子物料（核子物料之濃縮、燃料製造、和混合氧化物燃料等設施）之許可執照。

（15）、第71節：新燃料和用過燃料之運輸---放射性物質的包裝和運輸。

（16）、第72節：用過燃料和高放射性廢棄物獨立儲存之許可執照規定。

（17）、第7x節：再處理（尚待NRC繼續開發完整法規，現有之相關法規暫放在第50節）。

（18）、第73節：核能電廠和核子物料的實體保護（屬保安和保防之業務）。

（19）、第74節：材料控制和特殊核子物料之帳目與記錄之追蹤（屬保安和保防之業務）。

（20）、第100節：反應器廠址準則（核反應器之廠址選址準則及評估標準）。

（21）、第171節：規費及許可執照年費。

7、 IAEA的核能安全標準有以下三個層次的文件：

（1）、核能安全基本原則（Fundamental Safety Principles）。

（2）、核能安全規定（Safety Requirements）。

（3）、核能安全指引（Safety Guides）。

 

核能安全標準系列涵蓋的範圍包括：核能安全、輻射安全、核廢棄物安全、和運輸安全等四個主要的領域。另有一個共通性的主題，將政府組織、品質保證、和緊急應變等納入，因為它與上述四個主要的領域都相關，因此單獨成為第五個核能安全文件之類別。

 

8、IAEA核能安全基本原則 ( Fundamental Safety Principles，SF-1）[21]，提出核能的十大安全基本原則，都以最簡潔的文字表述他們的用意和目的，列表如下：

 

第一條 安全責任 ( Responsibility for Safety )：對於增加輻射風險的設施及作業應負責之個人或組織，即應對其安全負有主要的責任。

第二條 政府的角色 ( Role of Government )：政府必須建立並維持一套有效的核能安全 法律架構，並應有一獨立運作的法規管制機構。

第三條 安全的領導與管理 ( Leadership and Management for Safety )：對於增加輻射風險的設施及作業，其組織內各相關部門均應建立並維持對安全有效的領導與管理。

第四條 各項設施和作業的合理性 ( Justification of Facilities and Activities )：對於增加輻射風險的設施及作業，必須是經過評估而且是確實能夠產生總體利益者。

第五條 防護的最佳化設計 ( Optimization of Protection )：防護設計必須予以最佳化，使能提供合理可達成之最高安全水準。

第六條 個人風險的限制 ( Limitation of Risks to Individual )：控制輻射風險的各項措施，必須能確保任何個人，都不會遭受不可接受之輻射傷害。

第七條 現今及未來世代之保護 ( Protection of Present and Future Generations )：現今及未來世代之人類和環境，都必須予以保護，以免於輻射風險。

第八條 事故的預防 ( Prevention of Accidents )：必須盡所有的努力以預防及減輕核子或輻射事故。

第九條 緊急應變計畫 ( Emergency Preparedness and Response )：必須預先做好核子或輻射事故緊急應變之安排。

第十條 採取防護行動以減少現有的或未受監管的輻射風險 ( Protection Action to Reduce Existing or Unregulated Radiation Risk )：採取防護行動以減少現有的或未受監管的輻射之風險，而且該等行動必須是合理而且是最佳化的。

9、IAEA核能安全規定（Safety Requirements ）以如下五個主要內容為代表：

（1）、政府機構：核能安全規定中要求，各國應設立一個管制機構，其工作範圍應涵蓋公眾、和現場工作人員輻射安全各個方面相關的事務。並對管制機構之組織、作用、責任、對申請人的基本規定、審照程序、許可決定、及檢查和執法等作業，提出一套通用性的規定。

（2）、設計：核能安全規定中提出一套必須納入概念和詳細設計之基本安全要求，以確保能夠有一個具高度安全性能的核能電廠。規定中推出深度防禦（Defence In Depth）的概念，例如以連續的屏障，來防止放射性物質之外漏，如果有一個屏障失效，設計上仍能提供足夠的保護，以減輕此類失效造成之後果。

（3）、運轉：核能電廠安全的主要責任在於其營運組織，這是核能安全規定有關運轉方面所強調的第一個基本概念。運轉安全的基本的概念尚包括：運轉限制和條件、試俥、運轉組織之結構、運轉操作指引和程序書、維護、測試、檢驗、核心營運、燃料操作、運轉經驗的審查和回饋、緊急應變準備、輻射防護、和除役等。

（4）、選址：核能安全規定有關選址之規定，列出在廠址選擇評估時，應加以考慮的相關因素，以確保核能電廠的廠址在電廠的整個壽命期間，都不致構成不可接受的風險。這些評估因素包括：

（A）、各種自然現象和其他可能影響廠址所在地區之事件評估，譬如：地震、水災、飛航事故、和化學爆炸等。

（B）、核能電廠本身對廠址產生的影響評估，譬如：空氣和水之排放及分佈等。

（C）、廠址附近之人口分佈和緊急應變之規劃。

本規定涵蓋了未來核能電廠的所有者、及負責選址管制的相關機構所應遵守的事項。

（5）、品質保證：核能安全規定有關品質保證（QA），規定了一套有效的管理工具，可以讓核能電廠的管理者和管制機構遵循，以提高兩者在核能電廠安全和品質上的信心。品質保證規定責成核能電廠的設計者、施工者、安裝者、和運轉者，對於其工作應做有系統的計畫（Plan）、執行（Conduct）、及文件記錄（Document）。以便於，核能電廠不僅可以在硬體上實際進行檢查或測試，亦可以經由間接的方法，譬如評估品質保證計畫的有效性，來確認各項作業的妥適性。

10、IAEA核能安全標準對營運者的規定：

營運者應負核能安全的首要責任。營運者在選址、設計、施工、試俥、運轉、和除役或關閉其設施，包括視需要復原受污染地區、以及放射性物質之使用、運輸、或處理等作業時，都應確保其安全的責任。放射性廢棄物的產生者，須負責安全地管理該等放射性廢棄物。在放射性物料的運輸過程中，安全的確保，主要是依據是否採用已核准的包裝方式。營運者符合了管制機構的規定，並不能免除營運者對安全的首要責任。營運者經證明已符合管制機構所規定的安全責任，其責任仍將繼續存在。

11、IAEA核能安全標準對政府層面之規定[22]：

IAEA所提各項安全標準系列文件之中，有關各項設施和作業在相關安全標準方面之遵行，是存在有某些先決條件（Prerequisites）的。這些先決條件主要係規定各國的立法和政府機構應事先完成的工作，包括各項法規的立法和管制架構之建立，特別強調管制機構的獨立性和權威性之建立。同時遵照國際安全有關的公約、條約、和協定之義務，應該要在立法階段時加以考慮的事項，譬如核子損害賠償責任之界定和財務保證之籌措與提供等。此外，管制機構需要有諮詢委員會之設置，及技術支援和管制相關之研究單位等，以充分支持其各項作業。在各項設施之安全措施方面應包含：用過燃料和核廢棄物管理、核子物料安全運輸、政府緊急應變、和實物之保護等。

12、IAEA期望之各國核能安全法規體制架構：

IAEA的各項安全標準，均在具有國際共識之基礎下開發而成的，正因為如此，它們反映的是已經廣泛地被接受的核能安全水準，且各項安全標準在開發中或修訂時，所有的會員國都可以對已經準備妥當的草案文件，充分地提供意見，而且這些意見都會在最後的草案定案之前，被仔細地考慮過。另視該安全標準的不同等級，最終的批准，由總署長或由理事會為之。IAEA的安全標準，應視為國際上可接受的一個最低的水準。因此，並不一定能夠完全反映各別國家的特殊需求，在某些國家，可能由於種種原因，例如：由於人口密度異常等原因[23]，對某些特定議題會有更高水準的需求。每個國家應以本國的實際情況為基礎，詳細評估並廣泛地徵求意見後，確定自己可以接受的安全水準。

 

IAEA的各項安全標準在各方面都是非常容易使用的，因為它不但彰顯了主要問題的所在，並針對問題提出各種可以接受的解決辦法。如果各國的法規與此相比，若安全水準有較大的落差，就應特別注意，並視需要加以調整。圖 17、是IAEA的核能安全標準之架構，與IAEA期望各國核能安全法規體制之對照圖。

 

13、依據2004年的能源法案（Energy Act 2004）修正案，英國建立了核能除役管理局 （Nuclear Decommissioning Authority，NDA）8-43，它是一個新的非政府部門形式的公共機構，在2005年4月正式成立。它係經由民事合約的運作方式，接管特定的民用核能設施之除役責任。其目的是希望藉由此一專業機構的設立，發展一個安全、快速、並具成本效益的除役方式，以減少公共危險8-44。這是世界核能工業界的一項創舉，英國是一個成熟的民主社會，此舉能否成功，現在還言之過早，但NDA 是值得多瞭解也是值得參考學習的目標。

 

14、英國管制主管機構制定相關法規的立法程序，以衛生和安全總署（HSE）為例，摘要說明如下[24]：

（1） 、由HSE草擬一份經其法律代理審查同意的某項法規之制定時間表（Timetable）。

（2）、由HSE與其法律代理共同研擬一份立法說明（Instructions）。

（3）、由該法規主管官署進行法規草案的編寫與協商，協商過程應包括法規影響評估（Regulatory Impact Assessment）和平等所受衝擊之評估（Equality Impact Assessment）。

（4）、依據上述協商結果，由該法規主管官署完成定稿版法規草案（Final Draft）。

（5）、如果屬HSE負責擬議的法規，經內部再審議（Consideration）後，由HSE首長批准該定稿版法規草案。

（6）、備妥定稿版法規草案連同一份立法說明，以備忘錄方式送請相關之部長批准（Approves）。

（7）、當已批准的新法規送達國會後21天，即自動生效（In Force）。

 

15、英國雖非核能大國，目前也非核能輸出國，但卻是核能發電的祖師級國家。1960年左右，當核能發電開始在各先進國家萌芽時，法國、日本、義大利、及西班牙等國均模仿英國的發展模式，或直接向英國採購反應器系統之關鍵性設備，發展以天然鈾金屬為核燃料以石墨緩和之氣冷式核反應器機組，蔚為當時之首選。可是除英國外，各國都在1970年左右，陸續改用輕水式反應器，英國也在1980年代改向美國西屋公司採購壓水式反應器（Sizewell B），英國已變成核能工業輸入國。此外，英國也是民主政治的祖師級國家，因此，英國的核能法規體制有探討與借鏡的價值。

 

16、依目前英國核能法規體制，核能安全並不是以法律條文來規範（Non-PreＳcriptive）8-51的，以1974年的工作衛生和安全法案（HSWA74）為例，該法案開宗明義指出，核能設施的持照人應負責其工作在合理可行的範圍內（So Far As Is Reasonably Practicable，SFAIRP）之下進行，因此，是以預期核能設施的持照人會自發自動，採取所有合理且切實可行的做法，以降低核能的風險。

 

17、英國的核能法規體制只有兩級，並無各國法規管制單位普遍倚重的法規指引，亦無核能工業標準可供業者遵循。據悉，英國已參照IAEA核能安全標準，正研擬國家核能安全之法規指引中[25]，預期2012年即可陸續推出。

此外HSE預期英國即將有新的核能發電計畫提出8-52，因此正檢討之前Sizewell B的經驗，希望在新核能發電計畫啟動之前，完成許可執照核發程序之修改和更新工作8-53，新的許可執照核發程序，將是一個兩階段的過程8-54：第一階段將以進行核反應器設計之安全功能審查為主，如果 HSE審查後接受該設計，將發布一份設計可接受（Design Acceptance）[26]的聲明，這份聲明將有數年以上的效期。第二階段將是涉及特定廠址特定核反應器設計之興建許可執照申請的審查。 HSE的審查與決策過程，重點在評審是否設計上已做到「低至合理可行的範圍（As Low As Reasonably Practicable，ALARP）」，以證明該設計符合法律（HSWA74）所規定，風險已降低至「在合理可行的範圍內」。

 

18、依據我國「中央法規標準法」，不論是法律（ Law）或是命令（Order），均具強制性，另依據「行政程序法」第一百六十一條：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」此外，依據「行政程序法」第一百六十五條：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」[27]由此觀之，我國的核能法規體系之中，只有「行政指導」一類屬不具法律上強制力之法規指引，但數量極少亦尚未成形。因此，我國的核能法規體系基本上只有兩級：法律（ Law）、及命令（Order）。類似英國基本法律（Primary Legislation）、及次級法律（Secondary Legislation），也是只有兩個層級。因此並不符前文圖17，IAEA期待各國的核能安全法規體制之架構圖所示，也無前文所描繪，目前已在國際上用得十分普遍的「法規金字塔，The Legal Pyramid 」模式存在。IAEA期待各國的核能安全法規體制最好能有五個或以上之層級，第一級：原子能法，第二級：條例，第三級：法規，第四級： 法規指引， 第五級：各種工業標準。據悉，英國已參照IAEA核能安全標準，正研擬國家核能安全之法規指引中，我國宜緊快跟上。

 

（二）、綜合討論

 

1、本章檢視了世界上主要國家的核能安全法規體系，顯然，除了美國與德國已近完備外，其他各國核能安全法規體系仍處在逐步建立的各個不同的階段中，德國法規體系尚可跟隨，但因德國政府已宣佈廢核，因此已不常更新，恐將逐漸跟不上時代。而美國法規體系的龐大複雜，絕大多數人窮一生之力，仍然不易盡窺堂奧的。我國過去興建核能一、二、三廠時，唯總工程顧問公司馬首是瞻，台灣電力公司及原子能委員會只要跟上即可，因此也能步步為營終克有成。綜觀世界各國除我國外，並無其他國家有勇氣敢於承諾遵照美國法規建廠的，因此執行中之艱苦，局外人是無法體會的。為今之計，台電力公司及原能會必須找出一條可行之道路，讓龍門工程能在合乎國際標準之下，讓它早日完成，不宜瞻前顧後，疊床架屋，把一匹駿馬養成肥馬。

 

2、將來若有新的核能工程計畫，屆時若我國尚不能有一套，自我的國家核能安全法規體系，也絕不能採龍門工程模式，必須先妥善協商，找出一條可行之路，以免再落入龍門工程的窘境。以個人研究之心得，採用標準設計之原始國法規，再加上IAEA的核能安全標準，應較為可行；唯國產部份，包括部份的製造和所有的土木施工及機電安裝工程，則應以IAEA標準為主，若IAEA尚無可適用標準者，通常即表示該部份之安全重要程度較低，因此應採用我國國家之一般工業標準即可。低層次的法規、法規指引、或工業標準，已屬文化層面的一部份，圈內人士視為理所當然，駕輕就熟，圈外人則格格不入，動輒得咎，因此，切不可好高鶩遠，向外尋求他國的法規標準硬行套用。

 

3、美國核管會在聯邦法規10 CFR 50.55a 第(a).(3)節，有關核管會認可的工業標準中，有明文規定[28]，業者可以提出相關規定的替代方案，若業者對該認可的工業標準之全部或其中的某些部分有異議時，視其適用之對象，可向現有核反應器管制署（Office of Nuclear Reactor Regulation），或向新建核反應器管制署（Office of New Reactors）提出，准用其他的替代方案之申請。任何建議的替代方案必須先提交核管會，經過審查和批准後才能實施，為利於替代方案審查之便利性及時效性，聯邦法規並授權主管署、處長核准，但申請人或持照人必須證明符合下面兩點之一：

 

（1）、提出的替代方案將可提供一個可以接受的品質和安全；或

（2）、符合這一部分規定的特定要求會導致執行困難，或有特殊的困難而所增加的品質和安全是無法與付出取得平衡的（Without a Compensating）。

 

新版聯邦法規10 CFR 50.55a將工業標準直接納入強制性法規之中，是否妥當？IAEA 的綜合管制評審服務團（Integrated Regulatory Review Service，IRRS），於2010年10月17日 - 29日赴美進行兩星期共13天的評審工作[29]時，建議美國：以有鑑於越來越多的國家參與核能工業，若美國有意繼續積極參與國際核能業務，其安全標準與國際作業標準的協調與統一（Harmonization），將是非常重要的。因此IRRS建議事項S2，建議NRC應將IAEA已制定的的安全原則及各項安全標準，盡量的予以考量並反映到NRC的法規規定和法規指引之中[30]。目前10 CFR 50.55a衍生執行困難問題，雖然尚未有美國新建核能工程計畫提出替代方案之申請案例，但以美國成熟的民主運作模式，而且有IAEA國際核能安全管制評審小組（International Regulatory Review Team, IRRT）之相互監督[31]，相信也不會太難。龍門工程進行時，台電公司所提出的替代方案之申請，雖均未涉及重要的安全問題，但卻都歷時數年仍未獲批准，期間所提分析、評估報告規模之浩大，真是令人嘆為觀止。問題不只在原子能委員會，目前幾乎所有相關的人仕都有不做不錯，無所作為的自保心態，龍門工程歷經這麼多艱苦尚不能有成，這種不做不錯無所作為的通病，才是主因。

 

4、最後，筆者要把第三節「國際原子能總署之核能安全標準」之第（六）點「小結」之部份內容，做為本章之總結：

 

『我國現有核能發電運轉技術已趨成熟，在短程方面，亦應在核能安全上多下工夫，IAEA的各項核能安全標準[32]及更多的技術報告[33]、安全報告[34]等都是下手處，不論是購買紙本或電子書，甚或網路查閱，都非常容易，宜設置專案深入研究。IAEA的各項出版物中，現已有相當比例另有簡體中文版，但未能達意、曲解原意、甚或錯誤之處仍多，讀者若英文程度尚可應付，建議以看英文本為主，筆者在第三節第（四）點，總共列出64份指引，均是非常具有參考價值的部份，而且都可以做為同仁日常工作的實用範本。因此，在此呼籲所有核能從業同仁，視各人工作崗位，挑出適用的指引，列印一份，仔細研讀，並放在趁手處，以便隨時翻閱。若有任何困難，筆者均非常樂於協助。

 

在中程方面，筆者建議我國宜盡最大的努力，加入下列三項IAEA主持的國際公約[35]，筆者認為困難度不會太高，因為涉及國際正義，尤其是在福島事故之後，國際間禍福與共的群體意識大為提高，只要勇敢力爭，必定可以獲得廣大的支持：

 

（1）、核能安全公約 ( Convention on Nuclear Safety )[36]：此公約在1996年10月24日生效，共有66國簽約，除我國外，所有擁有核能電廠的國家均已簽約。

（2）、核子事故早期通報公約( Convention on Early Notification of a Nuclear Accident

or Radiological Emergency )[37]：此公約在1986年10月27日生效，共有70國簽約，公約的目的在強化國際間有關核子事故相關資訊的及時及有效的傳輸，以期事故發生並導致穿越國境的損害可以降低。

（3）、核子事故援助公約(Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident)[38]：此公約在1987年2月26日生效，共有68個簽約國，公約的目的在萬一有簽約國發生核子事故時，IAEA及各簽約國能迅速馳援。

 

在長程方面，當以加入IAEA成為正式會員國為目標，除了貢獻我國在核能發電技術之經驗與心得外，並希望藉由IAEA的協助，建立我國核能安全法規體制，擺脫類似龍門工程適用法規的問題，從而提高所有核能電廠的安全。』

六、參考文獻

（參考文獻只列出本次刊登範圍資料）

8-55 第4章 立法與核能管制架構，國際核能安全公約中華民國國家報告，行政院原子能委員會，中華民國100年7月

8-56 中華民國五十七年五月九日總統令制定公布全文34條，中華民國六十年十二月二十四日總統令修正公布第33條條文，原子能法 http://www.6law.idv.tw/6law/law/原子能法.htm

8-57 中華民國九十二年一月十五日總統華總一義字第09200005480號令制定公布全文44條；並自公布日施行核子反應器設施管制法 http://www.6law.idv.tw/6law/law/核子反應器設施管制法.htm

8-58 中華民國九十一年一月三十日總統（91）華總一義字第09100019000號令制定公布全文57條，中華民國九十一年十二月二十三日行政院院臺科字第0910064739號令發布自九十二年二月一日施行，游離輻射防護法 http://www.6law.idv.tw/6law/law/游離輻射防護法.htm

8-59 核子事故緊急應變法，【制定/修正日期】民國92年12月9日，【公布/施行日期】民國92年12月24日 http://www.6law.idv.tw/6law/law/核子事故緊急應變法.htm

8-60 放射性物料管理法，【制定/修正日期】民國91年12月10日，【公布/施行日期】民國91年12月25日 http://www.6law.idv.tw/6law/law/放射性物料管理法.htm

8-61 核子損害賠償法，【制定/修正日期】民國86年4月25日，【公布/施行日期】民國86年5月14日 http://www.6law.idv.tw/6law/law/核子損害賠償法.htm

8-62 行政院院會通過「核子損害賠償法部分條文修正草案」，行政院新聞局全球資訊網，日期：2011/9/29，資料來源：本院 http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=83686&ctNode=1435&mp=1

8-63 低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例，【制定/修正日期】民國95年4月28日，【公布/施行日期】民國95年5月24日 http://www.6law.idv.tw/6law/law/低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例.htm

8-64 原子能法施行細則，【公布日期】91.11.22，【公布機關】行政院原子能委員會 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/原子能法施行細則.htm

8-65 核子反應器設施管制法施行細則，【公布日期】92.08.27 【公布機關】行政院原子能委員會 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/核子反應器設施管制法施行細則.htm

8-66 核子反應器設施安全設計準則，中華民國九十四年十二月二十八日，行政院原子能委員會會核字第○九四○○四一二四五號令發布. 中華民國九十七年一月十一日，行政院原子能委員會會核字第○九七○○○○四一八號令修正第十七條 http://www.aec.gov.tw/previous/service/rules/files/law04-01.pdf

8-67 游離輻射防護法施行細則，【公布日期】97.02.22 【公布機關】行政院原子能委員會 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/游離輻射防護法施行細則.htm

9-68 核子事故緊急應變法施行細則，【公布日期】94.03.03【公布機關】行政院原子能委員會 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/核子事故緊急應變法施行細則.htm

8-69 放射性物料管理法施行細則，【公布日期】98.04.22 【公布機關】行政院原子能委員會 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/放射性物料管理法施行細則.htm

8-43 ‘Nuclear Decommissioning Authority Strategy – 2006’, NDA, March 2006, http://www.nda.gov.uk/strategy/

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8-52 Tea Bilić Zabric, Section 5.2, UK, Page S6-120 7, Safety Requirements for New Nuclear Facilities, Proceedings of the 8th International Conference on Nuclear Option in Countries with Small and Medium Electricity Grids, Dubrovnik, Croatia, 16-20 May 2010.

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