侯明亮

台灣電力公司 核能技術處

摘要

本文以三個部份來闡述核能安全的理論與實務，前篇先以核能電廠整體的安全相關議題作為討論的標的，除了前言外，另分為四章。首先探討目前國際間現行之核能安全規範中，是否已有一套可做為普世之共同承諾，以供一體遵行的核能安全標準存在；其次從核能安全的角度直接切入核能安全理論的核心─核能安全基本原則，從而建立正確的核能安全之基本觀念；第肆章則從各個不同的面向研究現有核能電廠安全改善之可能空間，進而嘗試建立一個將來新建核能電廠的安全目標，以供全世界共同遵行；第伍章係擷取西歐核能安全管制者協會(WENRA)所頒行，用於診斷現行運轉中核能電廠安全水平的一套核能安全基準。

中篇則廣泛探討各個核能安全的基本要素，諸如安全文化、深度防禦、多重設計、多樣化設計等之原理、以及在核能安全實務上如何發揮功能的作法，逐項予以深入探討。本文自中篇以後，多係筆者個人對核能安全理論與實務的理解與闡釋，內容存在有許多可以討論的空間，因此，任何筆者立論之依據，都留下參考文獻之來源，以方便讀者查索，或做為將來進一步研究及討論之用。參考文獻之呈現方式亦有三類，第一類屬高度敏感之資料，其參考文獻直接在文章中交待；第二類屬讀者可能較有興趣之資料，附註於該頁之頁尾；第三類屬將來進一步研究及討論之資料，則依序分別列於每一章之末。第陸章先就核能技術之演進，做一全面性的回顧。第柒章探討為何強調核能安全，旨在詳細解讀核能裝置的三項主要風險，及其預防之道。第捌章檢視世界上主要的核能安全法規體系，從核能安全法規角度，以瞭解世界各國及IAEA之核能安全理念。第玖章探討世界主要國家核能安全管制機構之設立及其在核能安全所擔負的職責。第拾章剖析各國執照審核程序及審查重點，以進一步瞭解各國核能安全之實際運作方式。第拾壹章比較各國核能安全設計總則，以瞭解核能安全實務之精華。第拾貳章闡釋核能品質保證準則及核能安全文化，以進一步瞭解核能安全非可量化部份。第拾參章核能安全基本要素廣論，逐項探討核能安全之要素，以深層瞭解核能安全之實務。

至於本文的後篇，筆者將視工作許可陸續完成，後篇將針對叁次重大的核能事故---三哩島、車諾堡、及福島事故，深入研究探討其發生的原因及可能的避免途徑，以期不再重蹈覆轍，同時將討論一些核能安全的迷思，諸如：核能電廠運轉順利是否就可保證核能安全等，普遍存在於業界一些似是而非的觀點。

關鍵詞：核能安全，國際原子能總署，核能安全標準，深度防禦，安全度評估，西歐核能管制者協會 

前篇目錄

• 壹、前言
• 貳、普世共同承諾的核能安全標準
• 叁、核能安全的基本原則
• 肆、新核能電廠的安全目標
• 伍、核能電廠的安全基準

中篇目錄

• 陸、核能技術之演進
• 柒、為何強調核能安全
• 捌、世界主要核能安全法規檢視
• 玖、世界主要國家核能安全管制機構概要
• 拾、世界主要國家執照審核程序及審查重點
• 拾壹、核能安全設計總則檢視與比較
• 拾貳、核能品質保證方案及安全文化
• 拾參、核能安全基本要素廣論

第玖章、世界主要國家核能安全管制機構概要

目錄

• 一、核能安全管制機構概要
  • （一）、管制機構的獨立性
  • （二）、管制機構獨立性各要素之探討
  • （三）、IAEA對管制機構組織及功能之規定
• 二、世界各國的核能安全管制機構
  • （一）、加拿大核能安全管制機構概要
    • 1、管制機構的運作
    • 2、管制機構在政府組織的位置和財務概況
    • 3、管制機構的組織和人力
    • 4、管制機構高素質人力的維持
    • 5、管制機構之管理系統
    • 6、管制機構對新建核能發電計畫之準備
    • 7、管制機構以合作方式解決高層次安全問題
    • 8、小結
  • （二）、芬蘭核能安全管制機構概要
    • 1、芬蘭核能安全管制機構
    • 2、管制機構的功能
    • 3、核能安全諮詢委員會
    • 4、管制機構對大眾訊息的提供
    • 5、管制機構的財務狀況
    • 6、管制機構的人力資源狀況
    • 7、管制機構的競爭力之確保
    • 8、小結
  • （三）、法國核能安全管制機構概要
    • 1、法國核能安全管制機構
    • 2、管制機構的組織與管理
    • 3、管制機構的運作
    • 4、管制機構的技術支援機構
    • 5、管制機構與國會之互動
    • 6、管制機構與政府之互動
    • 7、法國政府負責核能安全和輻射防護之部長
    • 8、法國各省長之核能安全權責
    • 9、小結
  • （四）、德國核能安全管制機構概要
    • 1、德國核能安全管制機構的組成
    • 2、管制機構的分工
    • 3、德國聯邦及州的次層級核能安全管制主管官署
    • 4、德國聯邦與各州核能管制機構之合作
    • 5、德國聯邦與各州核能管制機構之組織和人員編制
    • 6、管制機構之人力素質
    • 7、管制機構之財務資源
    • 8、管制機構之管理系統
    • 9、管制機構之支援體系
    • 10、IAEA綜合管制評審服務團（IRRS）在德國的評審結果
    • 11、德國核能管制與利用機構之間的職能區隔
    • 12、小結
  • （五）、日本核能安全管制機構概要
    • （保留）
  • （六）、俄羅斯核能安全管制機構概要
    • 1、管制機構的職責
    • 2、管制機構的組織
    • 3、IAEA綜合管制評審服務團（IRRS）在俄羅斯聯邦的評審結果
  • （七）、瑞士核能安全管制機構概要
    • 1、管制機構的組織和職責
    • 2、監督和管制主管官署
    • 3、瑞士核能安全諮詢委員會
    • 4、瑞士政府其他核能安全主管官署
    • 5、管制機構的財務和人力資源
    • 6、管制機構的品質管理
    • 7、管制機構的知識管理和訓練
    • 8、IAEA運轉安全審查團（OSART）在瑞士的評審結果
    • 9、瑞士核能安全有關資訊的交流
    • 10、管制機構與核能使用和推廣之其他政府機構的區隔
    • 11、小結
  • （八）、英國核能安全管制機構概要
    • 1、管制機構的法律基礎和組織功能
    • 2、管制機構的獨立性
    • 3、獨立的英國核能安全諮詢組織
    • 4、管制機構的財務資源
    • 5、管制機構的組織及人力結構
    • 6、管制機構的品質管理
    • 7、管制機構的工作效能
    • 8、管制機構之外部支援體系
    • 9、管制機構與政府其他主管官署之互動
    • 10、管制機構之資訊透明化
    • 11、管制機構之組織現況
    • 12、小結
  • （九）、美國核能安全管制機構概要
    • 1、管制機構之法定權責及其獨立性
    • 2、管制機構之組織結構
    • 3、管制機構之國際責任和各項作業
    • 4、管制機構之財務資源
    • 5、管制機構之人力資源
    • 6、管制機構與政府各部門的關係
    • 7、IAEA綜合管制評審服務團（IRRS）在美國的評審結果
    • 8、管制機構與政府促進核能發展部門之間的職能區離與獨立性
    • 9、管制機構的視察與執法作業
    • 10、管制機構的管制所需研究工作
    • 11、管制機構的大眾資訊傳佈
    • 12、小結
  • （十）、中華民國核能安全管制機構概要
    • 1、管制機構之權責
    • 2、管制機構之組織架構
    • 3、管制機構之諮詢委員會
    • 4、管制機構之財務與人力資源
    • 5、管制機構與政府各單位之互動關係
    • 6、管制機構與核能發展機構之功能區隔
• 三、世界主要國家核能安全管制機構討論之總結
  • （一）、重點整理
  • （二）、綜合討論
• 四、參考文獻

第玖章、世界主要國家核能安全管制機構概要

有關核能電廠安全管制、設計批准、和許可執照之頒發等事宜，是國家的責任，各國政府對該國核能電廠有絕對的管轄權，任何國際社會和國際組織若有意見，都只能以建議方式為之。

經過了三十多年的停滯，核能復甦已在許多國家露出端倪，雖然在福島事故之後，又有一些冷卻，筆者認為這只是個短期現象，長期趨勢已然成形，不致於有太大的改變。主要的原因，是由於下列四個較為重要的因素所致：（1）、一些主要的化石燃料出口國政治不穩定，能源價格不斷的大幅變動，而且日益居高不下，（2）、各主要能源消費國自有自然能源資源，均在逐漸下降之中，（3）、氣候變化和溫室氣體排放量，日益受到關注，及（4）、各主要能源消費國，尤其是人口眾多的金磚四國之電力需求，均在極快速的成長之中。

但是，如果核電廠要在西方國家或我國，這種民意高漲的完全民主化國家興建，必須重新徹底地檢視其管制機構及其許可執照核發程序，包括：管制機構的獨立性、設計驗證、廠址許可、以及核能電廠的許可執照核發之審查程序等事項，必須更為嚴謹；對核能安全的防衛才能具有說服力。本章將就IAEA的相關規定，先就核能安全管制機構之功能加以探討，並舉加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、俄羅斯、瑞士、英國、美國、和中華民國等十個國家，做為實例，並予以比較與討論。

一、核能安全管制機構概論

（一）、管制機構的獨立性

管制機構獨立性的重要性，在核能安全公約（The Convention on Nuclear Safety , CNS）9-1和IAEA總體核能安全規定（General Safety Requirements，GSR ），編號 GSR Part 1：「核能安全之政府、法律、和管制架構，Governmental , Legal and Regulatory Framework for Safety」9-2，均予以特別的強調。這兩份文件均論及管制機構的建立，以及均強調它與核能技術推廣部門的隔離性及獨立性之必要。隔離性的主要目的是，為確保管制的判斷及其應採取的執法行動，可以在沒有壓力之下為之，因此，各項安全的考量，才能不與各種相關之利益有所衝突。至於獨立性，管制機構在廣大民眾心目中的可信賴度，有很大的程度上，取決於管制機構是否與受管制者之間，是獨立的、是毫無瓜葛的、以及確實是獨立於政府核能技術之推廣部門、機構、或其他工業組織的。

事實上，管制機構是不可能完全獨立於政府的其他各方面的，它就像其他的政府機構和私人機構一樣，必須在國家法律和預算系統的限制下，盡量地發揮其功能。然而，有效的獨立性，仍是管制機構的可信性和有效性最重要的一環，進而可以對工作人員、大眾、和環境的安全防衛，作出必要而且正確的決定。

管制機構需要有獨立性，並不是意味著，它應該要與營運者或任何其他利益相關者，處於敵對狀態之下。對此，有必要於下一節，對管制機構獨立性的正確觀念，提供一個較詳細的討論。

（二）、管制機構獨立性各要素之探討

1、政治

政治制度應該確保管制機構，和負責發展核能技術的組織之間的責任和義務，能有夠清楚而且有效的區隔。在此，必須要先將獨立性（Independence）和當責（Accountability）這兩個名詞的涵意予以區分清楚。所謂獨立性，是指管制機構在進行安全的決策時，不應受到政治的影響或壓力。但管制機構在保護核能工作人員、大眾、和環境免受不必要的輻射危害時，則應以當責的態度，徹底地履行其使命。要管制機構能以當責的態度，貫徹其使命的有效方法是，管制機構與政府的最高行政當局能建立直接報告的管道。若管制機構的上一級政府機構，同時負有推動核能技術之責任時，為免發生利益衝突，以至於損及核能安全之情況，管制機構應該有管道可以直接向更上一級報告。如此才可確保在當責的工作態度之下，管制機構在獨立作出安全的具體決定之時，能保持中立性和客觀性。

2、立法

在國家的管制系統，如原子能法或條例的立法架構之下，應將管制機構在核能安全的職責（Role）、權限（Competence）、和獨立性明確的予以定位。管制機構在施行由立法機關通過的法律時，應有權採用或制定各項安全法規。管制機構也應有權在核能安全方面，包括執法（Enforcement）的各項行動之中，獨立的作出決定。此外，對於管制機構所做的各項決定或行動，應該有一個提出訴願的法定之正式機制。但上訴的條件是否符合，必須預先予以定義清楚，以避免有浮濫之情況發生。此外，採用或制定各項核能安全法規，以有效施行由立法機關所通過的法律，也是管制機構應負起的責任。

3、財務

根據前述IAEA通用核能安全規定第1部分：核能安全之政府、法律、和管制架構第2.2（4）節9-3，政府應授與管制機構足夠的權威和權力，並應確保它有足夠的人手和財務資源，以履行其所賦予的責任。雖然管制機構在原則上，應該與政府的其它機構同樣的接受財務控制，但絕不可以讓政府負責開發或促進核能技術的機構，審查和批准管制機構的預算。

4、能力

管制機構應該擁有與其安全的使命相關領域獨立的、充足的專業技術。因此，管制機構內之管理階層應有責任和權力，徵聘具有能力和技術專長的員工，以執行其管制職能，此外，管制機構應保持對最先進安全技術的認知。為能取得獨立於營運者或工業界出資或支援的外部技術和專業知識之意見，以強化其管制決策，管制機構必須有權獲得，私人或公共機構甚或個人擁有的，一些可能是必要的或適當的文件和意見9-4。特別是，管制機構應當有足夠的能力和預算，以建立獨立的諮詢機構，提供專家意見和建議9-5，以及對外簽訂合約，進行相關的研究和開發計畫。

5、向大眾提供資訊

管制機構另有一項責任，就是提供足夠的核能相關資訊給大眾。管制機構有責亦有權，將其各項管制規定、決策、意見、及其立論之基礎，獨立地向大眾進行資訊之提供9-6。由於公眾只有在管制和決策過程是透明的情況之下，才會對核能技術的安全利用產生足夠的信心，因此，政府應建立一套制度，允許獨立的專家和主要利益相關者（尤其是產業界、勞工團體、和公眾）的專家，提供他們的意見。而且，專家們的意見應予以正式記錄，並予公佈。

6、國際關係

管制機構應有權聯繫其他國家的管制機構，和相關的國際組織，以促進國際間管制機構之合作，和管制資訊之交流9-7。

（三）、IAEA對管制機構組織及功能之規定[1]

1、核能管制機構的主要功能

安全的首要責任是屬於營運者（Operator）。管制機構的主要目標（Primary Objective）是確保營運者能夠確實地履行其責任，以保護大眾健康和環境，免受核能設施和放射性廢棄物的管理，所可能產生的有害影響。為了實現這些主要的目標，管制機構應制定各種政策（Policies）、安全原則（Safety Principles）、和相關的準則（Criteria）以做為管制行動的基礎。管制機構之主要功能如下：

• （1）建立、推廣和提倡（Promotion）、並採用管制行動所依據之各項法規和指引。
• （2）審查和評估（Review and Assessment）營運者依規定於執照申請期間或運轉期間定期需要提交的各種安全有關的報告。
• （3）核發、修改、暫停、或吊銷許可執照（Licensing）。
• （4）執行管制視察（Inspections）。
• （5）若檢測到有不安全或可能不安全的狀況，應能確保各項改正措施（Corrective Action）均已確實地施行。
• （6）若有違反安全規定之情事，應即採取必要的執法（Enforcement）行動。

管制機構另有如下之其他功能：

• （1）獨立的展開各核能設施之內和其周圍之輻射監測。
• （2）獨立的展開各項測試和品質控制之量測。
• （3）啟動、協調、和監督支援管制功能所需之安全相關研究和發展。
• （4）提供人員輻射測量之作業和身體檢查。
• （5）監測核子禁衍條約所規定的相關作業。
• （6）監督工業安全管制所規定之各種作業。

為了履行其主要職責，管制機構應具備足夠的職權以執行下列各項工作：

• （1）建立一個執照申請處理程序（Licensing Process），例如核發許可執照之步驟等。
• （2）提供營運者有關進行安全評估和提出報告，或其他任何所需的安全相關資訊之指引（Guidance）。
• （3）確保專有資訊之保護（Proprietary Information Protection）。
• （4）與政府其他相關機構、國際組織、和大眾保持良好的溝通管道，以適時提供資訊；並確保運轉經驗都已經過適當的分析，且相關的檢討改進事項（Lessons Learned）都有適當的傳播。
• （5）確保各項安全相關設施和作業均有良好的記錄，並予以適當的保存，而且易於檢索（Retrievable）。
• （6）確保其管制原則和標準都是適當的，而且是正確且有效的（Valid），並應採納各項國際認可的標準和建議。
• （7）向政府提供有關各項設施和作業安全方面之意見（Advise）。
• （8）確認各項設施和作業安全運轉所需之相關負責人員的資格和能力（Competence）。
• （9）確認營運者已恰當地做好各項安全管理工作（Safety Management）。

2、核能管制機構之組織和功能

核能管制機構之組織結構，必須能夠確保它有能力，足以有效地和有效率地履行並發揮其職責和功能。管制機構之組織和規模，受到許多因素的影響，並未有單一的任一種組織模式，即能通行全球。故管制機構仍應在結構、性質、和規模上，與其所管制的設施和作業相稱，而且它需要有足夠的資源以履行其職責。

此外，管制機構的組織結構也因國家而異。以下各節將以管制機構的職責和功能為基礎，提供各主要核能應用國家在組織結構上的一般指引。首先，管制機構的主要職責，可以進一步合併成四大項：法規和指引的制定、許可執照的核發、安全相關事項的審查和評估、以及視察和執法。此外，管制機構的功能方面也應包括緊急應變之準備。如果管制機構的組織結構已屬於大型組織，應依其部門分割之後，再將每項功能分配給個別的部門負責，這是國際上普遍的做法。其中的每項功能可能都需要有許多的專業技術，但不應該是讓每個功能部門都各自擁有它自己的專家，往往是將這些專家放在一個實用和高效率的矩陣組織裡，使得每個組織部門均能就其所受指定的功能，依其需要，共用這些專家的專業技術。

（1）法規和指引的制定

法規和指引（Regulations and Guides）的制定，需要相當大量的資源。如果需要經常制定新的，或修訂原有的法規和指引，就應該設立一個永久性的功能單位，來處理這項工作。如果並不需要經常制定新的，或修訂原有的法規和指引，則應以建立一個機制（Mechanism）為之，據此，即可在有需要時，將相關的資源聚集在一起，共同合作完成某項工作，之後歸建，以提高資源的有效運用。此外，法規和指引的制定，最忌閉門造車，因此，有必要諮詢管制機構內部和外部的專家。再者，管制機構應善加利用各項國際標準和建議、相關的工業標準、和科學技術的新發展等，並遵守相關國際公約的義務。

（2）安全相關事項的審查和評估

安全相關事項的審查和評估，是管制機構日常的主要業務之一。因此，應當分配給管制機構內的個人，或一個組織單元負責，才是適當的做法。此項功能通常需要由一組專家會同為之。審查和評估工作必須依據各項相關的法規和指引，因此，管制機構內部不同的組織單元之間，必需要有良好、有效的溝通和互動，才可能做好審查和評估工作。此外審查和評估工作產生的主要參數、特性、和各項成果必須以書面形式，妥善記錄和保留，以供將來參考之用。

（3）視察和執法

視察（Inspection）也是管制機構的一項日常業務，而且可以採取許多不同的方式執行。視察員可以是視察組織單元內的永久性職位之形式，或可以視需要，臨時從管制機構的其他單位抽調。在進行視察之前，管制機構應任命一位計畫經理或主管，在視察工作之前，事先規劃視察計畫；在視察工作進行之中，監督該設施之所有視察作業；並在視察工作完成之後，將視察結果彙編成一份完整的視察報告。視察結果可能會引申進一步的審查和評估之需要，甚或直接行使執法行動。因此，管制機構內部各部門之間，應該要有強而有力的有效聯繫方式。

採用駐廠視察員（Resident Inspectors）的方式，具有許多的優點，譬如，可提高管制機構的能力，可以隨時介入營運者在任何時候進行之系統、組件、測試、程序、和其他作業的現場監視。派駐專職視察員全時駐廠，可以提高管制機構確定問題、並及時反應問題的能力。由於有了駐廠視察員，視察的頻率和強度，在有限的人力資源之下，可以更容易達到最佳化，管制機構也更可以實地了解營運者的營運計畫，從而能夠在營運者的主要作業與視察員希望觀察之處，在兩者之間，取得更好的協調。凡有派駐廠視察員之處，應考慮在一個特定的站點，派駐一個以上的視察員，以相互支援。此外，駐廠視察員之間，以及視察員與總部之間，應該保持良好的溝通管道，才能有一個有效且步調一致的管制作業。

若採用非駐廠視察員（Non-resident Inspectors）的方式，人力資源的需求可以較少，非駐廠視察員可以視察一個以上的廠，因此，可能是一種可以更有效地利用有限的人力資源之方式。此外，非駐廠視察員可指派到一個特定的廠，亦可在該廠負責協調全廠的視察作業。而且，採用非駐廠視察員的方式，視察員比較不會與管制機構總部的決策中心，有過度疏離的現象。

執法（Enforcement）行動是為了對應未能符合已訂定的各種條件和規定者。有各種不同的執法行動，從書面警告至處罰，到最後的撤銷許可執照等不同的手段。在所有不同的情況之下，營運者均必須在已定的期間之內，改正不符合事項、執行徹底的檢查、並採取一切必要措施，以防止再次發生，並經管制機構確認，營運者已有效實施必要的補救措施。管制機構組織結構，應能使執法所應採取的行動，保持在一個適當的水準之上。

（4）緊急應變之準備

核能管制機構在緊急應變（Emergency Preparedness）所負責的功能，取決於它的組織結構之整體應變能力，各國之間有很大的差別。另有許多國家的核能管制機構，僅做為國家緊急應變專責機關的諮詢單位。不論其責任範圍如何，都有必要預先建立作業規程、事先匯集所需要的必要資源、並予以適當的演練。管制機構內部的組織結構，應明確指定負責編寫建立作業規程、與其他涉及整體應急準備之組織保持聯繫、和進行演習之個人或部門協調等。

（5）顧問

如果管制機構或其專屬的支援組織，並沒有足夠數量的合格人員，或其工作量並沒有理由再招聘全職之工作人員，則可考慮以聘請顧問（Consultants）之方式，來執行所選定的一些工作。這些顧問的技術資格和經驗，至少應與管制機構執行類似工作相關人員的水準相當。此外，管制機構也常有需要，聘請具有更高水準或某些專業領域的顧問公司，以協助執行一些特別的任務，或對重要問題提供意見。由於管制機構需要評估和利用顧問在其界定範圍之內所執行的工作，因此，顧問須提供詳細的書面報告，其中應包括：評估的基礎和方法、結論、和建議事項，這些將有助於管制機構，適時完成其評估作業。

（6）諮詢委員會

政府或管制機構可能會選擇以建立正式組織結構的方式，以提供管制機構各種專家的意見和諮詢之建議。例如，專業領域廣博的諮詢委員會（Advisory Committees），其成員可能來自政府其他部門、其他國家的管制機構、和科研機構等。這些成員可以帶來更寬廣的視野，以協助管制政策和法規之制定。另一種類型的諮詢委員會是技術委員會，成員的組成，視需要評估之技術問題的複雜程度和範圍而定，這種委員會在執照審查過程中的作用，宜在成立之前先有一個明確的界定，以免失控進而延誤工程之推動時程。這種委員會也可以是一種臨時性的編組，執行功能類似於顧問，但不同的是問題的複雜度，可能是需要更廣泛的技術才能解決者。但是任何意見和諮詢建議之提出，並不能解除管制機構應自行作出決定和建議的職責。

（7）、研究和發展

管制機構應鼓勵各種核能設施的營運者，進行相關的研究和發展（Research and Development）工作，以支持其各項安全有關的論證。不過，如果營運者的研究和開發工作尚有不足，或管制機構需要另外有獨立的研究和開發，以確認其具體且重要的發現；管制機構就有可能需要自行進行研究和開發工作，以支持其管制功能，其範圍可能包括：檢驗技術、分析方法、或開發新的法規和指引等方面。管制機構的組織結構，可以設置一個主辦研究的單位，或指派專責工作人員負責，其工作範圍包括：研究和發展需求的確定、啟動、協調、監督、和成果評估。不管研究和發展工作如何進行，管制機構應確保其目標都集中在管制的需求上；無論是短期還是長期，研究和發展的成果，應廣為傳播給相關的組織和單位。

（8）與政府其他部門之互動

有許多政府之其他部門在作業和所負的責任，與核能管制機構經常需要有互動關係。這些政府部門和組織可能包括：環境保護機構、其他與緊急應變職責相關的機構、實物保護、水和土地利用規畫之主管部門、負責公眾和職業衛生及安全之主管部門、以及主管消防之部門等等，核能管制機構與政府其他部門之權責，可能有許多重疊之處，必須經由適當的協商之後，以機構之間書面的正式協議方式處理，而且最好能有定期的聯絡會議。

（9）大眾訊息的提供

管制機構應負責定期提供大眾核能有關的各種活動的訊息，同時也應提供大眾有關異常事件之訊息。向大眾提供的訊息必須是客觀的，並可充分反映管制機構的獨立性的。在遵守國家保密相關的法律之前提下，管制機構提供給大眾核能有關的各種訊息，應盡可能的開放；而且最好是經由具有大眾傳播專業知識的個人為之，以確保所提供的訊息是明確、可理解的。在一個組織規模夠大的核能管制機構裡，可能值得建立一個專門處理及提供大眾訊息（Public Information）的單位。

（10）國際義務與國際合作

核能各項設施及其相關的安全作業，是普遍受到國際關注的。現已有一些針對核能安全各方面，已生效的國際公約（International Conventions）。此外，國家的外交主管部門，在管制機構的協助之下，應酌情與鄰近國家，和其他有利害關係的國家，建立政府組織間的雙邊或區域性之國際公約，相互交換有關核能安全各方面的訊息、履行核能安全義務、並促進核能安全合作。管制機構參與國際合作，可以透過多邊或雙邊協議的安排，合作可以包括：訊息交流、管制作業的相互協助、人員訓練、具體項目和其他事項的定期工作會議（Staff Meetings）等。多國合作可以有許多不同的組織方法進行，例如：區域間為主之方式、或以有關設施之設計或型式為基礎的方式等，建立多國的合作關係等。管制機構也可以利用參與國際公約、履行國際公約的規定、和國家的義務，進而強化國家的核能管制作業。

（11）核能管制機構之法律和行政支援

管制機構內部是需要有各項行政支援的，因此需要有一個致力於一般行政工作的組織單元。

此外，由於核能管制機構所從事工作的本質，也需要有專業的法律支援。法律支援工作，可以由管制機構內部的部分工作人員提供、或其他的政府機構提供、或以透過外部合約的方式獲得。管制機構的結構可以將其法律職能，以隱式（Implicitly）或顯式（Explicitly）兩種方式，介入其技術和管理之職能。核能管制機構多數的作業，通常都需要有專業的法律人員參與，以提供法律諮詢，並在訴訟中代表管制機構，包括：法規和指引的制定、國際公約和協定的簽署與履行、以及執法行動（Enforcement Activities）、和法院的法律訴訟案件等。

3、核能管制機構制定政策、原則、和相關準則之範例

本節之前提到，IAEA期望管制機構能制定各種政策（Policies）、安全原則（Safety Principles）、和相關的準則（Criteria）以做為管制行動的基礎[2]。在此以美國核能安全管制機構USNRC的優良典範做為例子。

（1）USNRC的使命（Mission）[3]：USNRC的任務在管制和核發全國的民用核子源材料、其副產品、和特殊材料的許可執照，以確保公眾健康和安全、促進國家安全、及環境保護（To license and regulate the nation's civilian use of byproduct, source, and special nuclear materials in order to ensure the adequate protection of public health and safety, promote the common defense and security, and to protect the environment.）。以上USNRC的使命（Mission），同時也是USNRC的策略目標（Strategic Goals），USNRC並進一步說明[4]其管制任務涵蓋下列三個主要的方面：

• A、反應器-商業發電用反應器，以及使用於研究、試驗、和訓練之研究試驗用反應器。
• B、材料-在醫療、工業、和學術界使用之核子材料，以及核燃料之生產設施。
• C、廢棄物-核子材料和核廢棄物之運輸、倉儲、及處置，以及核能設施之除役。

（2）USNRC的組織價值觀（Values）[5]：為達成其使命，USNRC堅持以遵守獨立（Independence）、公開（Openness）、效率（Efficiency）、清晰（Clarity）、和可靠（Reliability）等優良的管制原則。USNRC並以有效（Effective）、務實（Realistic）、和及時（Timely）的管制行動實踐這些原則；同時配合USNRC的價值觀、開放政策、和合作的工作環境（Open, Collaborative Working Environment, OCWE）使各項管制作業之間取得一致。USNRC進一步闡明[6]，我們一切的工作均須堅持在組織的價值觀之下展開，在採取每一項決策行動之前，這些價值觀可以引導我們考慮到安全、保安、和環境保護等；同時指引我們如何執行核能安全管理工作、如何做好與我們的同儕和其他的利益相關者之間的互動，以下是USNRC的組織價值觀之摘要。

• A、誠信（Integrity）：在工作的伙伴關係、個人的行事風格、和進行各項決策之時，均應秉持可信（Trustworthy）、可靠（Reliable）、道德（Ethical）、及公正（Unbiased）的態度。
• B、服務（Service）：服務大眾以及工作上可能影響到的所有人，都要做到有求必應（Responsive）、負責（Accountable）、及積極主動（Proactive）。
• C、開放（Openness）：在進行溝通和決策時，其過程必須要維持透明（Transparent）和坦率（Forthright）。
• D、承諾（Commitment）：在承諾維護大眾健康和安全、保安、和環境保護時，要專注（Dedicated）、勤奮（Diligent）、和時時警惕（Vigilant）。
• E、合作（Cooperation）：在執行機構之規劃、管理、和各項工作時，應以互助（Helpful）、分享（Sharing）、團隊導向（Team-Oriented）、和投入（Engaged）的態度從事。
• F、卓越（Excellence）：在進行個人和團體行動時，應追求高品質（High Quality）、不斷地改進（Continuously Improving）、及自我提昇（Self-Aware）。
• G、尊重（Respect）：對於每一個體的多樣性、職務、信仰、觀點、和工作與生活的平衡感，都應以專業（Professional）、有禮（Courteous）、客觀（Objective）、和富有同情心（Compassionate）的態度予以尊重。

（3）優良的管制原則（Principles of Good Regulation）[7]：作為一個肩負非常重要的安全與保安使命的管制者，USNRC以其上述七項價值觀做為引導，建立並維持下列五項優良的管制原則展開其各項管制作業。這些原則旨在確保安全和保安，同時平衡利益相關者（Stakeholders），包括公眾及持照人之權益：

A、獨立（Independence）：管制應以至高無上的道德標準和專業精神為之，而且，追求獨立並不表示就可以孤立。所有可用的事實和觀點，均應尋求管道公開給持照人及其他有興趣的公眾人士。許多可能涉及公眾利益衝突者，必須以客觀、公正的態度評估所有的資訊，而且必須明確記錄所持的理由。（Nothing but the highest possible standards of ethical performance and professionalism should influence regulation. However, independence does not imply isolation. All available facts and opinions must be sought openly from licensees and other interested members of the public. The many and possibly conflicting public interests involved must be considered. Final decisions must be based on objective, unbiased assessments of all information, and must be documented with reasons explicitly stated）

B、公開（Openness）：核能管制是關係大眾的事務，它必須以公開和坦誠的態度從事。而且，依據法律規定，大眾必須被告知相關之事實，並有參與管制過程之機會。而且，必須保持與國會、其他政府機構、持照人、大眾、以及國際核能社會開放暢通的溝通管道。（Nuclear regulation is the public's business, and it must be transacted publicly and candidly. The public must be informed about and have the opportunity to participate in the regulatory processes as required by law. Open channels of communication must be maintained with Congress, other government agencies, licensees, and the public, as well as with the international nuclear community.）

C、效率（Efficiency）：納稅人、付費的消費者、及持照人有權獲得最優秀的管制作業。管制單位應具備最高的技術和管理能力，此點應做為管制單位不變的目標。USNRC必須建立評估方法，並須不斷地提昇其管制能力。各項管制作業的強度應與其達成減少風險的程度一致；當有幾個可行的替代方案可供選擇時，就應採用耗用資源最少的選項。此外，管制決策更不得無故拖延。（The American taxpayer, the rate-paying consumer, and licensees are all entitled to the best possible management and administration of regulatory activities. The highest technical and managerial competence is required, and must be a constant agency goal. NRC must establish means to evaluate and continually upgrade its regulatory capabilities. Regulatory activities should be consistent with the degree of risk reduction they achieve. Where several effective alternatives are available, the option which minimizes the use of resources should be adopted. Regulatory decisions should be made without undue delay.）

D、清晰（Clarity）：法規規定應具連貫性、邏輯性、和實用性；而且法規和管制機構的宗旨和目標不論是明示或隱示，均應有明確的關連，管制機構的立場要清楚易懂並且應易於實行。（Regulations should be coherent, logical, and practical. There should be a clear nexus between regulations and agency goals and objectives whether explicitly or implicitly stated. Agency positions should be readily understood and easily applied. ）

E、可靠（Reliability）：法規應充分利用研究和運轉經驗所得最好的知識為基礎。系統之間的相互作用、技術上的不確定性、以及持照人和管制作業的多樣性都必須考慮到，才能使風險壓低並維持在一個可接受的低水平。法規一旦制定，就應該視為是一個可靠的狀態，而非是一個不穩定的過渡狀態。管制行動應始終與書面的規定完全一致。應該以公正、及時、和果斷的方式進行管制，使核能運轉和規劃過程保持穩定。（Regulations should be based on the best available knowledge from research and operational experience. Systems interactions, technological uncertainties, and the diversity of licensees and regulatory activities must all be taken into account so that risks are maintained at an acceptably low level. Once established, regulation should be perceived to be reliable and not unjustifiably in a state of transition. Regulatory actions should always be fully consistent with written regulations and should be promptly, fairly, and decisively administered so as to lend stability to the nuclear operational and planning processes.）

二、 世界各國的核能安全管制機構9-8

根據1996年10月24日生效的，核能安全公約 ( Convention on Nuclear Safety )「第8條：管制機構」(Article 8–Regulatory Body)，之規定：

1、每一締約國應設立或指定一個管制機構，負責「第7條：法律和法規架構」 ( Article 7–Legislative and Regulatory Framework)的實施，並給予足夠的授權、能力、財力、和人力資源，以履行其所受指派的責任。

2、每一締約國應採取適當的步驟，以確保能有效的區隔（Separation）具管制（Regulatory）功能之機構，與任何其他負責促進（Promotion）或利用（Utilization）核能的機構或組織。

本節將依字母順序，舉加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、俄羅斯、瑞士、英國、美國、和中華民國等拾個國家，做一比較與討論。本節所舉的國家比第八章「世界主要核能安全法規檢視」，多了加拿大和瑞士兩國，因為這兩個深值我國學習的核能國家，都曾於近期宣佈新的核能開發計畫（雖然瑞士後來又宣布暫時擱置），而且其國家核能管制機構，都能迅速反映國家產業現況，做了不少管制機構組織之調整，及執照核發程序之修改等先期作業，以利新核能計畫的推動，其國家公務員能如此勇於任事，真不愧於「當責」（Accountability）之名，特予加入。

（待續） 

四、參考文獻

（參考文獻只先列出本次刊登範圍資料）

9-1　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Convention on Nuclear Safety, Legal Series No. 16, IAEA, Vienna (1994).     http://www-ns.iaea.org/conventions/nuclear-safety.asp

9-2　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Series No. GSR Part 1, IAEA, Vienna (2010).   http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf

9-3　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY  AGENCY, Para. 2.2 (4), Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Series No. GSR Part 1, IAEA, Vienna (2010).    http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf

9-4　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Para. 2.6 (10), Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Series No. GSR Part 1, IAEA,  Vienna (2010).   http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf

9-5　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Para. 2.4, (9), Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Series No. GSR Part 1, IAEA, Vienna (2010).    http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf

9-6　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Para.2.6, (11), Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Series No. GSR Part 1, IAEA,  Vienna (2010).     http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf

9-7　INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, Para. 2.6, (14), Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Series No. GSR Part 1, IAEA,  Vienna (2010).    http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf

9-8　Convention on Nuclear Safety, International Atomic Energy Agency, 5 July 1994.

     http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/Others/inf449.shtml 

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