侯明亮

台灣電力公司 核能技術處

第捌章、世界主要核能安全法規檢視

目錄

一、國家核能法規體制總論

• （一）、國家和其組成結構體之職責
• （二）、國家核能安全法規體制概論

二、美國核能安全法規

• （一）、美國核能安全法規發展的軌跡
• （二）、美國形成龐大核能管制體系的基本原因
• （三）、美國核能管制法規之上層架構
• （四）、美國核能管制委員會
• （五）、美國核能安全管制法規之中層架構
• （六）、美國核能安全管制法規之金字塔架構
• （七）、美國聯邦核能法規
• （八）、美國核管會法規指引
• （九）、美國核管會NUREG文件
• （十）、其他聯邦機構及州和地方政府在核能安全所負責之任務與作用
• （十一）、NRC反應器安全防衛諮詢委員會（ACRS）
• （十二）、小結

三、國際原子能總署之核能安全標準

• （一）、IAEA核能安全標準簡介
• （二）、IAEA核能安全基本原則（Principles）
• （三）、IAEA核能安全規定（Requirements）
• （四）、IAEA核能安全指引（Guides）
• （五）、IAEA對各國核能安全法規體制之期望
• （六）、小結

四、世界其他主要國家之核能安全法規

（一）、德國

• 1、德國原子能基本法（Basic Law）
• 2、德國原子能法（Atomic Energy Act）
• 3、原子能法相關之條例（Ordinances）
• 4、通用性行政規定（General Administrative Provisions）
• 5、法規指引（Regulatory Guidelines）
• 6、SSK或RSK 的建議及指引
• 7、KTA核能安全標準
• 8、德國傳統的技術標準
• 9、德國核能電廠人員資格之規定
• 10、小結

（二）、日本

• 1、原子能基本法（Atomic Energy Basic Act）
• 2、反應器管制法（Reactor Regulation Act）
• 3、其他相關之法律
• 4、日本政府核能相關機構
• 5、小結

（三）、芬蘭

• 1、芬蘭政府的核能相關組織
• 2、芬蘭核能安全法規體制之層級架構
• 3、核能法案
• 4、核能之通用安全規定
• 5、核能法規指引
• 6、STUK的內部管制及自我約束
• 7、小結

（四）、法國

• 1、核能領域透明化和安全性法案
• 2、核能安全署（ASN）
• 3、核能資訊透明化
• 4、核能安全的進一步強化
• 5、執照審核作業程序
• 6、技術規則（Technical Rules）
• 7、基本安全規則（ Basic Safety Rules，RFS）
• 8、通用性政策說明（General-Policy Notes）
• 9、法國核能工業規範和標準
• 10、小結

（五）、俄羅斯

• 1、俄羅斯聯邦法律
• 2、俄羅斯聯邦總統令和聯邦政府條例
• 3、核能安全主管部門發布之管制文件
• 4、核能安全主管部門認可之文件
• 5、小結

（六）、英國

• 1、 英國的核能法規體系概述
• 2、 英國核能相關的基本法（Primary Legislation）
• 3、 英國核能相關的次級法（Secondary Legislation）
• 4、小結

（七）、中華民國

• 1、我國的核能法規體系概述
• 2、我國的核能基本法律
• 3、我國核能相關的子法
• 4、我國核能相關法令之執行
• 5、小結

五、各國核能安全法規體系討論之總結

（一）、重點整理

（二）、綜合討論

六、參考文獻

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四、世界其他主要國家之核能安全法規

（一）、德國8-12

1、德國原子能基本法（Basic Law）

除了美國和國際原子能總署之外，筆者認為，德國的核能安全法規是全世界最完備的。圖18顯示德國自基本法以下，德國核能安全法規體系八個不同的重要性層級。基本法規定了聯邦（Bund）政府和各州（Länder）當局有關利用核能，在立法上和行政上之職能分工，同時做為建立相關核能法規之基本依據。

圖18、中間是德國國家核能安全法規依重要性層級之分類，可細分為八類，左邊是各種 法規之主管官署或機構，右邊是各種法規所具約束力之範圍與層級。

（資料來源：IAEA）

在此值得一提的是，德國是全世界唯一，由聯邦各州政府負責核能安全管制，並負責核發核能許可執照的國家，而且依憲聯邦政府是無權取代的。1985年位於北萊茵 - 威斯特伐利亞（North Rhine-Westphalia）州，由德國、比利時、及荷蘭三國合作開發，委由西門子（Siemens）公司之子公司---Interatom負責設計、興建的快滋生式反 應器（FBR）[1]核能電廠SNR-300， 終於興建完成。SNR-300自1972年宣佈動工，歷經多次民眾示威遊行及三哩島事故之衝擊，該廠位於德國與比利時邊界小鎮Kalkar[2]，人口只有一萬三千餘人，示威群眾動輒聚集四、五萬人。總工期耗時13年才完成，總工程費用從5億德國馬克暴增至71億德國馬克（折合36億歐元或45億美元），期間問題糾結，法規新要求頻仍也是主要原因之一[3]。1985年，SNR-300興建完工，正準備填放核燃料時，負責許可執照核發的北萊茵 - 威斯特伐利亞州政府卻不願意發照，當時聯邦政府核能安全主管官署---內政部（BMI）準備由聯邦政府自行發照，為此，曾引起德國聯邦政府不小的憲政風波[4]。1986年發生了車諾堡重大事故，SNR-300的命運也就確定了，至1995年，已改建成心水仙境（Kernwasser Wunderland ）遊樂園，其內設有一
家擁有400床位的高級酒店，請見圖19。

圖19、昔日耗資45億美元，耗時13年完成，位於德國與比利時邊界之小鎮Kalkar，由德國、比利時、及荷蘭三國合作開發的SNR-300，快滋生式反應器（FBR）核能電廠， 1995年已改建成心水仙境遊樂園。

（資料來源：Wikipedia）

2、德國原子能法（Atomic Energy Act）

緊接著基本法之下是原子能法（全名：1959年聯邦法案有關原子能和平利用及防止危害之保護，Federal Act of 1959 on the Peaceful Uses of Atomic Energy and Protection Against Hazards ），在1959年德意志聯邦共和國正式宣布，放棄使用任何形式之原子武器之後，於當年12月23日頒布，目前版本修訂於2002年，在此期間曾做了好幾次修改，原子能法授權聯邦政府發行條例及其他整體性的行政法規，並由各州當局代表聯邦政府施行。聯邦政府負責控制和監督各州當局有關原子能法施行的合法性（Legality）和合宜性（Expediency），各州主管當局應接受聯邦最高主管機關的指導，德國聯邦政府最高核能安全主管機關是BMU，負責聯邦環境、自然資源保護、和核能安全等事務（Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety，BMU），原子能法的其他重要內容有下列四點：

• （1）、保護生命、健康、和財產免受核能和游離輻射的影響。
• （2）、訂定了有關核子損害和傷害發生之賠償規定。
• （3）、預防國家因為利用核能而受到任何內部、或外部之安全威脅。
• （4）、確保德國能滿足在核能、和輻射防護領域的國際義務和責任。

根據德國原子能法的規定，核燃料的生產、處理、再處理、或利用核子分裂之固定裝置，其興建、運轉、設計修改、或改變運轉方式等，均必須於事先獲得許可執照，始得為之。依德國核子反應器安全研究所（Gesellschaft fuer Anlagen und Reaktorsicherheit mbH，GRS）於1997年，代聯邦政府擬訂之新版「德意志聯邦共和國核能設施許可執照核發和管制程序」（The Licensing and Supervisory Procedure for Nuclear Facilities in the Federal Republic of Germany）[5]，該許可執照核發之先決條件有以下六項：

• （1）、相關之負責人員須具備誠信和技術之資格。
• （2）、從事該裝置運轉之相關人員必須確定，已具備安全運轉、可能產生的危害、和應採取的防護措施等之相關知識。
• （3）、以最先進的科學和技術做好預防措施，以防止損害之發生。
• （4）、對於第三者的破壞行動或其他的干擾，已採取必要的防範措施。
• （5）、提供必要的資金擔保，以符合法律上，損害賠償責任之支付能力。
• （6）、該固定裝置所在地的選擇，與最主要的公眾利益，特別是關於其對環境的影響，不得有衝突產生。

根據德國原子能法，政府以許可執照遂行管制的目的，是希望藉此達成防範核能的可能危害，並提供最好的保護。德國的核能安全哲學之基本原理，係假定核能設施是一個人機系統（Man-Machine-System），由於這個原理，原子能法規定，無論設施和人員都必須滿足嚴格的要求。申請人必須符合各項許可執照核發的先決條件，才能獲得許可執照。

關於許可執照核發的先決條件第（1）點，相關之負責人員須具備誠信之資格。係指許可執照申請人和管理人員，要特別的可靠（Reliable）；所謂管理人員，是指該核電廠的廠長、部門或分部門的負責人、值班的負責人員（值班經理和值班副主管）、反應器運轉員、以及輻射防護人員等。管理人員首先必須體認，他們管理的是有危險性的技術，因此必須以勤奮和保證不會失敗（Fail-Safe ）的態度從事。可靠度的審查係針對相關人員進行全面性的評估，包括他或她的整體行為特質、對各種特殊作業之生理和心理性向。此外，也要評估個人的人格操守（Personal Integrity）。且在受聘於核能電廠之前，應聘者應接受安全調查（Security Clearance）。

關於許可執照核發的先決條件第（2）點，有關人員的技術資格。係指有關人員應具備的技術知識之檢驗。管理人員必須提供證明其擁有的特定技術知識，而其他運轉人員則必須提供其具備核能電廠安全運轉、可能發生的危害、以及有何保護措施等，足夠的專門知識之證明。

關於許可執照核發的先決條件第（3）點，關注的是防止核能電廠本身發生損害，它是最重要的許可執照核發之先決條件。它規定應採取的預防措施，必須是依據最先進的科學技術，以防止核能電廠在建造和運轉的過程中，介入造成損害的因素。這意味著，該核能電廠的設計，必須符合科學和技術的最新發展，以確實消除各種損害因素。對傷害預防的檢查，應依最新科學所發展的方法為之，執照當局不能只依賴於當時的科學判斷，而且必須考慮所有業經證明的科學論點。如果業主不能以最新的科學知識採取各種預防措施，則不得核發許可執照。此外，深度防禦概念（Defence In Depth-Concept）亦是設計上，許可執照核發的先決條件。

關於許可執照核發的先決條件第（4）點，關注的是針對恐怖份子破壞的防範措施，這是核能電廠事故預防措施重要的一環，它也是最重要的許可執照核發之先決條件之一。執照申請人必須提供證明，足以防範第三者的破壞行動或其他的干擾。這意味著，防止破壞行為，首先應是做好防範措施。

關於許可執照核發的先決條件第（5）點，關注的是財務保證，申請人必須證明已提供了必要的財務保險涵蓋範圍（Financial Coverage），且足以滿足損害賠償的法律責任。主管機關解釋本項規定，即使核能電廠已採取必要的安全措施，若仍然發生事故，並導致第三者受到損害，仍然必須負擔損害賠償責任。在這些情況之下，經營者將依法被追究損害的總責，而且沒有限制。為此，經營者必須提供所謂的財務保證之證明，以滿足其應負的法律責任。在大多數情況下，將由第三者責任保險提供此項證明，並用以支付經營者應負責的損害賠償。目前，核能電廠財務保險總金額約五億歐元[6]。如果發生意外事件賠償總額超過這個數目，國家有義務代替經營者，為其履行後續的賠償責任，上限為25億歐元[7]。若超過這個數額，經營者名下所屬的財產即成為法律責任追究的標的。

關於許可執照核發的先決條件第（6）點，關注的是生態（Ecology ）問題。執照申請人必須證明其選擇的核能電廠廠址位置，不致於與公共利益發生衝突，特別是對環境的影響。獲得許可執照核發之前，申請人必須完整地調查，是否有另一個廠址位置，對生態方面的影響較優。為此，必須考慮核能電廠對環境的各種可能影響，特別是有關地下水、氣候、和空氣，而且也要對土壤、動物、和植物、自然、和景觀、以及對文化、和其他有形的實物（Material Goods）等做比較。除了這些環保要素，選擇的核能電廠廠址位置，也要考慮各種突發事件，如洪水、地震等。

以上這些是原子能法規定的重點，但如今，只剩下適用於核能設計方面有關之設計修改、或改變運轉方式等，譬如準備除役等之情況了。因為現行2002年版原子能法，已將停發核能電廠興建、和運轉許可執照之相關條文，正式立法予以法制化了8-13。

3、原子能法相關之條例（Ordinances）

原子能法的下一級法規是條例，它應用於有需要進一步闡述原子能法等法律時，這些條例須經由聯邦參議院批准才能發行。已發行之條例有以下九項：

• （1）、輻射防護條例。
• （2）、核能許可執照核發程序條例。
• （3）、核能安全代表及事件陳報條例。
• （4）、核能可靠度評估條例。
• （5）、核能財務保證條例。
• （6）、原子能法項下之收費標準條例。
• （7）、有關碘化鉀製劑之管理條例。
• （8）、核子廢棄物出入國界之管制條例。
• （9）、輻射廢棄物長期處置之預收費標準條例。

4、通用性行政規定（General Administrative Provisions）

條例的下一級法規是通用性的行政規定，它用於規範主管官署的相關作為，因此以直接規範行政機構之作業為主，但若做為具體管理決策之依據，則對持照人亦具間接的約束力；已發行之通用性的行政規定有以下五項：

• （1）、各核能電廠正常運行的輻射曝露計算。
• （2）、輻射護照（Radiation Passport）。
• （3）、環境影響評估。
• （4）、環境監測。
• （5）、食品及飼料之監測。

5、法規指引（Regulatory Guidelines）

通用性行政規定的下一級法規是法規指引，德國聯邦BMU主管歸屬於聯邦的核能安全管制作業，負責編製法規指引並與各州磋商後公佈施行，其首要目的在統一各州施行原子能法的步調，法規指引基本上不具有約束力，但在特殊情況下，若BMU以發出指令之方式，要求各州核能許可執照主管官署依據指定之法規指引處置時，該法規指引即具有約束力。目前德國環境部和原聯邦之核能安全主管部門---內政部，在核能技術領域，總共發行了約60個法規指引，重要的有下列14項：

• （1）、核能電廠通用性的安全規定（安全準則）。
• （2）、壓水式反應器設計上應詳細考慮的設計基準事故之細節。
• （3）、擴散之計算。
• （4）、假想的嚴重事故下，電廠營運者應事先規劃之事故管理措施。
• （5）、在核能設施附近地區有關災害之防治措施。
• （6）、第三者的破壞行動或其他的干擾之防範措施。
• （7）、在維修過程中的輻射防護工作。
• （8）、核能電廠和研究用反應器各種應提出事件報告之提報準則。
• （9）、排放和環境輻射監測。
• （10）、核能電廠定期安全審查。
• （11）、核能電廠有關興建、運轉、及除役等作業，應準備之技術文件。
• （12）、申請許可執照須提供之文件。
• （13）、核能電廠維護和修改工作之整備及施作之程序書。
• （14）、核能設施相關人員之資格條件。

6、SSK或RSK 的建議及指引

法規指引的下一級法規是SSK或RSK 的建議及指引，應BMU的請求，反應器安全委員會（Reactor Safety Commission，RSK）及輻射防護委員會（Commission on Radiological Protection，SSK），會針對許可執照和管制程序有關的重要問題提出意見、制定新的規章制度、或進行相關之核能安全研究，此外，兩委員會也可能向BMU甚或首相主動提供意見。視議題性質，兩委員會也可能邀請州政府核能主管官署、電廠營運者、或業內人士參與討論，這些討論的結果，將以說明或建議方式提供給BMU，經BMU內部確認後才付諸實施。 RSK的指引（Guidelines），曾在設計上發揮重要的作用，最後一版 的RSK指引在1996年發行：「未來壓水式反應器核能電廠基本安全規定」（The Fundamental Safety Requirements for Future Nuclear Power Plants with Pressurized Water Reactors），目前RSK均以此指引為基礎，提供相關之諮詢工作和建議。

7、KTA核能安全標準

SSK或RSK 的建議及指引的下一級法規是KTA安全標準，核能安全標準委員會（Nuclear Safety Standards Commission，KTA）係由BMU所設立，成立於 1972年， 它由五個相關的群體所組成，每個群體各有十名成員參與，合計50名成員代表，這五個群體分別是：製造廠家代表、核能電廠營運者代表、 聯邦和各州政府核能執照審核，及安全管制主管官署代表、核能安全審查相關機構等專業團體代表、和社會各界關注者之代表，譬如：工會、工業安全、和有責任關係的保險公司之代表等。

KTA安全標準制定的目標，是建立各類核能設施的安全標準，但是主要是以核能電廠為主。這些安全標準係依據各種核能設施，在許可執照審查、興建、和運轉中之實際經驗，並反映了上述五個群體的共同意見。KTA由其理事會控制與管理，理事會係從上面提到的前四個群體，每一個群體各推一名成員組成，並由理事會決定哪些方面的安全標準有待建立。當新的或修改過的標準草案經理事會通過，即予發布草案並徵求公眾之意見，徵求意見以三個月的時間為期，審查、考慮、或接納公眾意見之後，完成定案版標準，並由德國聯邦核能安全最高主管機關---聯邦BMU公佈後生效。已經發布的KTA安全標準，最多經過五年必須再進行審查，是否該安全標準仍能代表當前現代化的實務，或者必須進入修改程序。

KTA日常業務由其秘書處（KTA-Secretariat）負責推動。 KTA秘書長直接向理事會負責。KTA各項安全標準，是由KTA小組委員會，以及由特別聘任的專家小組，在秘書處精實的管理之下，充分掌握並利用所有國內和國際間，核能技術領域相關標準組織曾經做過的努力與成果。這種組織運作方式，充分反映了德國悠久的優良歷史傳統。它是政府主管部門（Governmental Authorities）和民營企業（Private Industry）之間，思想與理念的合作模式；相關人等，至少在安全標準的平台上，均具有相同的地位（Equally Entitled）。其優點是在這種結構之下，各成員可充分展現其高度的專業知識，缺點是決策過程有一定的難度，需要智慧與優良的文化素養，才能有效率地取得協商成果。

從歷史上看，KTA安全標準的制定，係以德國現有適用的技術標準和法規，以及美國的核能安全標準為基礎，並參照美國機械工程師協會標準第三章（ASME Code Section III）之模式，制定核能設施各種組件之設計和建造有關的規定。回顧二十世紀之初，美國自德國引進機械設計標準，並建立了 ASME Code，為美國機械工業立下許多功勞，二十世紀的中後期則方向反轉，德國自美國引回 ASME Code Section III，兩者血統相同，格式一致，想必毫無滯礙難行之處。KTA安全標準涉及下列八個方面：

• （1）、組織問題。
• （2）、工業安全（另包括一些了核能技術相關的額外工安規定）。
• （3）、土木工程。
• （4）、核能和熱流設計。
• （5）、材料有關的問題。
• （6）、儀器和控制。
• （7）、輻射監測。
• （8）、其他事項。

目前，KTA總共發布91項安全標準，另有3項安全標準草案業已公佈，正徵詢各界意見中，12項新的安全標準在草擬中，並有50項已發布之安全標準正更新中。

圖 20[8]、 德國的核能安全法規金字塔簡化版，分為法律、條例、指引、和工業技術標準，共四個層級，簡化版的法規金字塔，突顯了KTA安全標準，在德國的核能安全法規體制中的重要性。

德國的核能安全法規金字塔另有一個簡化版，如圖 20，分為法律、條例、指引、和工業技術標準，共四個層級，簡化版的法規金字塔，突顯了KTA安全標準，在德國的核能安全法規體制中的重要性。原子能法和條例的制定是屬聯邦議會（Bundestag）和聯邦參議院（Bundesrat）的立法權。KTA核能安全標準則由核能安全標準委員會制定。目前KTA核能安全標準已融入本文前篇第貳、三節：「未來核能電廠的安全標準」，所提之歐洲電力公司規範文件 ( European Utility Requirements Document，EUR ) 第2.1節：「安全規定」（Safety Requirements）[9]之中。將在本文第拾壹章：「核能安全設計總則檢視與比較」，與美國及IAEA之安全設計總則做一比較。

8、德國傳統的技術標準（Conventional Technical Standards）

KTA安全標準的下一級法規是各項傳統的技術標準，它是德國核能安全法規體系八個不同重要性層級的最後一層。傳統的技術標準可做為核能設施興建和運轉的輔助標準，較常用到的有德國國家標準研究所（Deutsches Institut für Normung e. V.，DIN）標準、國際標準（ISO）、和國際電工委員會（International Electrotechnical Commission ，IEC）標準。

9、德國核能電廠人員資格之規定

德國工藝一向與人以堅持完美、沒有妥協、完美尺度、優雅嚴謹中展現熱情與創意、古典與現代的簡約中有雋永的品味、完美穩定的品質中有成本的精算、追求細節一絲不苟的細緻中有簡潔不浮誇與經濟效率等印象，其優點不一而足。這些都是有形之物象，本節將就無形的部份，來探討德國工藝與眾不同、深沉隱微、少為人知、屬文化層面的另一個部份。

（1）、法律上對核能電廠人員資格之規定

依據德國原子能法規定，核能設施獲得運轉許可執照，有六項先決條件，而其中第二項，關於運轉人員，及其從屬工作人員之資格，有下列規定必須符合：

A、負責管理和操控核能裝置的運轉人員，必須沒有任何可懷疑其可靠性 （Reliability）之事實存在，而且這些人員應當具備工作上所需要的能力（Requisite Competence）。

B、從事核能裝置的運轉人員，及其從屬工作人員，必須具備核能電廠安全運轉、可能發生的危害、以及有何保護措施等，足夠的專門知識。

所謂運轉人員，是負責執行下列職能之人員：廠長、核能安全專員、輻射防護專員、運轉經理、維護經理、技術經理、訓練人員、保健物理專員、值班經理、控制室運轉員、和以上人員的候補人員。對於這些人員，法律上規定之資格要求，包括可靠性和工作上所需要的能力。至於其從屬運轉工作人員，應包括從事運轉但非屬上述所列之所有人員，對於這些人員，有關他們在各自的工作和工作場所，若涉及核能電廠的安全和人員安全所應具備的必要知識等，亦有明確的規定。

（2）、有關電廠人員資格之指引

德國原子能法規定，有關核能設施獲得運轉許可執照之先決條件中，涉及電廠人員資格，法規指引有進一步如下之明確說明：

• A、電廠人員具備所需能力，應如何證明之指引。
• B、核能電廠負責值班人員，技術資格考試內容之指引。
• C、核能電廠負責值班人員，技術資格保持方案之指引。
• D、核能電廠運轉從屬工作人員，應如何保持所需要知識之指引。
• E、核能電廠和其他核燃料分裂設施，輻射防護專員應具備知識之指引。
• F、第一類核能設施，有關保健物理專員和安全守衛人員相關規定之指引。
• G、核能設施核子物料和高強度輻射源，在運輸和使用期間，工作人員可信任度安全檢查之指引。

（3）、運轉人員資格之記錄

查核運轉人員，是否具備工作上所需要的能力，主要的依據應是績效評估 （Performance Evaluation），而不是根據特定的考試。每位運轉負責人員的檔案，應確定已具備了下列事項：

• A、一份基本的專業資格檔案。
• B、一份所需要的安全相關知識的檔案。
• C、安全運轉電廠，所必需的指認（ Specify）、啟動（ Initiate ）、和執行（Carry Out ）等所需之能力。
• D、最低限度的實務經驗（在6個月至3年之間）。
• E、核子特別訓練、電廠特定的講座、和廠內技術訓練之記錄。
• F、全功能模擬器（Full-Scope Simulator）之訓練記錄（PWR--8週， BWR--7週）。
• G、通過筆試和口試之記錄。
• H、由訓練人員所提供之特別講課訓練記錄。

大多數儲訓之值班經理、和控制室運轉員，其核能安全相關的基本訓練，均在訓練中心以特別的課程方式為之，並有期末考試。所有的訓練中心都採用了約 2000個問題的題庫和標準答案，以進行書面考試。至於口試，則由一個特別的口試委員會，以各別口試方式為之。

值班經理、其候補人員、及控制室運轉員，必須在其各自的電廠，接受書面考試和口試。該考試是由一個考試委員會為之，其中三名考官由電廠負責操作類之人員擔任，另有兩名外部專家係根據主管官署的合約聘任，另有一名則係主管官署的代表。

模擬器的操作是不需要考試的，但模擬器訓練人員要為每一位接受訓練的學員，進行評估、記錄、和證明是否已成功地通過訓練，包括記錄各學員在知識和能力上，是否有可能的弱點或缺陷存在。已接受過訓練之值班人員，其所屬的核能電廠要指派一位負責任的代表，陪同該員值班一段時間，並密切觀察他的訓練成果。

（4）、再訓練之規定（Requalification Requirements）

許可執照規定（Licensing Requirement）有關主管人員應負責其運轉人員有足夠的能力，並規定持照人應保持其工作人員，在其整個工作期間，各種應具備之能力，均能跟得上當前科學和技術的水準。此外，持照人必須提供定期的再訓練，例如，在廠內的演講、廠外的訓練課程、及模擬器訓練（在3年內應達 20天以上）等。電廠的管理部門應將成功的，已證明可符合主管官署規定的訓練，予以監測和記錄。對於長期停工的電廠，再訓練計畫必須予以加強和補充，因為考慮到電廠長期停工期間，可能有許多正常的作業暫時是無法操作的。

（5）、可靠性規定

根據原子能法規定，負責運轉人員必須沒有任何可引起懷疑其可靠性的事實存在，而且這些人員的可靠性和可信任度，均必須通過安全檢查（Security Screened）。安全檢查程序必須對所有的人員，每隔五年重複一次。

（6）、有關運轉從屬工作人員的資格規定

對於運轉從屬工作人員（所有人員均不屬於負責運轉人員類），法律規定應具備有關電廠的安全運轉、可能的危險、和各項安全措施等必要的知識，所需要的知識，視各電廠的特性、各別的功能、該人員的責任、及其負責監督之其他下屬人員的數量而定。詳細規範所需要的知識是相當複雜的，從屬工作人員從今天到明天，被分配到的任務就可能有不同的核能安全規定，或處在不同的工作狀況下，或從事主要的檢查工作，可能有數百名外聘人員一起工作，而這些外聘人員對核能電廠的認識是非常有限的，因此，對於運轉從屬工作人員應具備的必要知識，其規定必須是具有高度彈性的，也才能適應各種不同狀況。以下是運轉從屬工作人員，所應具備的必要知識之典型規定：

• A、所有運轉從屬工作人員接受日常工作指令（Instructions）時，該指令內容應涵蓋工作所需之安全相關的知識，及其實際意義。
• B、開始工作之前應給予他們，相關工作場所狀況說明的特別簡報。
• C、他們應具備所從事工作之專業資格和實作之經驗。

對於運轉從屬工作人員定期從事的所有作業，尤其是下列四個類別的工作，持照人須指派專人會同，並給予指導，且“A”類至“D”都宜由負責運轉之相關人員會同：

• A、工作人員負責規劃、協調、準備或執行之作業，該作業可能影響電廠的安全及其運轉。
• B、工作人員在其工作指令所涵蓋範圍之內，或在值班經理的指示之下，從一個中央的位置，操作和控制重要的系統，如汽機、通風系統、或冷卻水系統等。
• C、工作人員執行重要的安全項目之相關工作，如進行檢查和測試，或實質參與這些工作的準備或執行等。
• D、工作人員執行重要的安全項目之支援工作，惟其工作已界限在一個狹小的範圍之內、或其工作並不能影響到電廠的安全；或其操作，因其工作之類型及限制，因此，並不影響到電廠的安全。

對於運轉從屬工作人員“D”類，其最低訓練要求應至少有兩個小時，而且每年要重複一次。“A”類或“B”的運轉從屬工作人員之訓練要求最高，因其工作性質，包括監督其他人員之作業，或其作業可能直接影響到安全，故其訓練要求應以每次幾個星期，而且每三年要重複一次。持照人必須在其訓練計畫之中，列出以上四類運轉從屬工作人員，每一類之基礎訓練課程中所包含之安全有關知識課程。

所有運轉從屬工作人員均須通過可信任度（Trustworthiness）之保安檢查（Security Screening）過程。這種保安檢查是一項重要的預防破壞措施，並可防止破壞者的臥底（Undercover Agents）行為。保安檢查的範圍和強度，視電廠所在的地區，是否有特定人物滲入，以及該等人物可能危及電廠保安的能力而定。 外聘人員若未接受這項檢查過程，則必須要有一個經過永久保安檢查的人員全程陪同。

對於外聘人員有關安全的相關知識的指示與說明，可能造成一些問題，特別是當這些人員，需要在短時間內提供足夠的說明，甚或當時間不許可時。在這種情況下，對於外聘人員，仍應在工作開始之前，給予一個特殊狀況之簡報，並由一位擁有必要的安全相關知識，且具豐富經驗的固定主管予以督導。

（7）、核能電廠人為因素之最佳化

事實上，核能電廠許可執照主管官署雖已經詳細規定了相關運轉負責人員的資格，但不能保證就都能符合這些資格條件。良好的工作人員訓練，讓他們在任何時間都能保持最佳的資格狀態，且隨著科學和技術的演進變化而做調整與提昇，這是持照人的義務和責任。持照人是唯一有能力，將管制規定轉化成運轉人員訓練目標的人，並可將實際應達成任務之需求，和各種可能的限制列入訓練計畫之中。持照人與許可執照主管官署仍應有密切之溝通，視需要隨時修改、調整資格規定，使各項資格規定成為提昇運轉品質的原動力，而非負擔。當發生任何事故序列時，運轉人員是否能往正面方向影響事故的演變，將有很大的程度上，取決於他的訓練、資格、和能力等條件，他的成功與否，也同時取決於控制室的設計、工作環境、工作週期（Working Cycles）的設計、和其他的輔助工具、以及他的動機（Motivation）等。核能電廠安全運轉有賴於最佳化的“人為因素（Human Factor）”設計，亦即上述各影響因子，都需要同時達到最佳化的狀態。

10、小結

德國的核能安全法規是全世界最完備的法規體系之一，它的優點是結構完整，層次分明，且每一份法規都簡潔明瞭，易讀易懂，條理清晰，不易混淆。筆者曾於1982年下過一番工夫，並在公司內部的核能安全會議向朱副總經理寶熙等諸位前輩們連續簡報兩次，當時台電公司正進行龍門工程核反應器系統第一次招標，德國的KWU也在參標行列之中，若非其報價超高，台電公司當時已有與KWU優先議價之準備。可惜自從德國政府宣佈廢核以來，這套法規就較不常更新了，而且也不容易找到英文版本。枉費德國擁有完備的法規體系、近乎完美的設計、以及令人放心的品質制度，但這一切恐都將成為過去8-14。歷史經常反覆重演以提醒人類，但人們卻都不能記取教訓。前面在第六章提到，1942年，德國擁有獨步全球的核子知識，卻因當局誤認為核能計畫即時成功發展出核子武器的機會不大，而草率地決定予以放棄8-15，美國當時以利用德國的人才為基礎，不到三年，就從遠遠落後的局面扭轉頹勢，成功發展出原子彈，並藉此結束第二次世界大戰。歷史殷鑑不遠！

（二）、日本8-16

日本是世界核能大國，核能工業規模僅次於美國，與俄羅斯、法國在伯仲之間，比英國、德國稍大。其核能安全法規體系分為四個層級，比起德國稍見單薄。

1、原子能基本法（Atomic Energy Basic Act）

日本的原子能基本法在1955年頒布，它確定了日本在核能利用上的基本理念，也是一個最上層的法律基礎，其目標有下列四項：

• （1）、確保未來的能源資源。
• （2）、促進科學及技術之進步。
• （3）、鼓勵核能之研究、開發、及利用，並促進產業升級。
• （4）、從而有助於改善人類社會福祉，和人民的生活水準。

其基本政策也有下列四項：

• （1）、核能的研究、開發、和利用，應僅限於和平用途。
• （2）、以確保核能安全列為最優先。
• （3）、在民主化管理的基礎下施行自我管制，且獲得的成果應當向社會公佈。
• （4）、積極促進國際合作。

為了施行民主化的核能管理，依原子能基本法另成立原子能委員會（Atomic Energy Commission，AEC）和核能安全委員會（Nuclear Safety Commission，NSC ），以複審政府核能安全主管官署所做的安全審查及評估結果。核反應器的興建等事宜，應符合政府相關法規，特別是核子源材料、核燃料材料、和反應器之利用等之管制法案（Act on the Regulation of Nuclear Source Material, Nuclear Fuel Material and Reactors），以下簡稱反應器管制法（Reactor Regulation Act），及電力事業法（Electricity Business Act）。

2、反應器管制法（Reactor Regulation Act）

反應器管制法在1957年頒布，全面涵蓋日本核能利用在安全管制方面之規範，管制之範圍包括：核子源材料、核燃料材料、和核反應器之利用，亦即管制下列五項作業：

• （1）、核子源材料之提煉、製造、濃縮、儲存、再處理、和廢棄物處置等作業。
• （2）、核反應器之安裝和運轉等作業。
• （3）、以上作業目的僅限於和平之用途。
• （4）、以上作業要在有計畫的方式下進行，以防止由於這些利用而造成危害，進而確保大眾的安全。
• （5）、提供核燃料材料實體之保護，以符合原子能基本法的精神。

反應器管制法亦規定了反應器安裝和運轉等的相關作業，包括：安裝許可、設計、施工方法、運轉前檢查、設施之定期檢查、運轉安全計畫、運轉安全檢查、及除役等，均應依本法進行核能安全管制，和許可執照之核發等事宜。此外，該法案還規定了，暫停運轉和撤銷許可執照等之規定，以及各項刑事罰則，包括監禁和罰鍰等之條款。

3、其他相關之法律

對於商用核反應器，電力事業法（Electricity Business Act）也有許多規定必須符合，包括：

• （1）、設計和施工方法的核准。
• （2）、運轉前檢查。
• （3）、焊接方法和檢驗。
• （4）、設施之定期檢查等。

若因此而與反應器管制法有重複時，以電力事業法為優先，反應器管制法相對應的規定則可申請豁免。

反應器管制法及電力事業法下，各項主要核能法規係以條例或公告之方式，由部長簽署後發行。日本核能裝置安全之主要法規架構，如下表：

立法法案	內閣政令	部長級規程	部長級公告
原子能基本法 反應器管制法 輻射危害預防法	反應器管制法內閣令 輻射危害預防法內閣令	商用核能反應器規程 研發用核反應器規程 輻射危害預防法規程	商用核能反應器輻射劑量限制公告 運轉負責人員準則公告 工廠或工作場所內核燃料材料等物料運輸技術細節公告 重要的安全相關設備等公告 研發階段反應器輻射劑量限制公告
電力事業法	電力事業法內閣令	電力事業法規程 核能發電設施技術標準建立規程 核能發電用核燃料材料技術規定建立規程	核能發電設施輻射有關之等效劑量技術細節等公告
災害防治措施基本法 核能緊急應變有關特別措施法	核能緊急應變特別措施法內閣令	核能緊急應變特別措施法規程

原子能基本法、電力事業法、及其衍伸之相關法令，均與反應器許可執照之核發有關。除此之外，在災害防治措施基本法（Basic Act on Disaster Control Measures ）之下，於1999年，有鑑於東海村核燃料製備廠臨界事故，另制定核能緊急事故應變有關特別措施法（Act on Special Measures Concerning Nuclear Emergency Preparedness），其要點有下列五項：

• （1）、規定持照人對於預防重大核子事故的責任。
• （2）、核能緊急事故之宣佈。
• （3）、建立核能緊急應變指揮部。
• （4）、實施各項緊急應變措施。
• （5）、執行核能緊急情況後復原之各項措施等。

以上均屬強制性法規，此外，另有法規指引由核能安全委員會（NSC）在聽取專家的意見後，制定並發行，其目的在作為NSC 評審法規管制主管機構執行安全審查作業妥適性之評審標準。當科學和技術有新發展時，NSC會再邀請專家經過審查和評議等程序，通過後，修訂相關之法規指引。

圖21、 日本原子力安全保安院在政府組織之位置。圖下方之虛線框代表日本內閣在首相之下的其他部會。

4、日本政府核能相關機構

日本政府核能相關機構頗為複雜，如圖21所示，經濟產業省（Minister of Economy, Trade and Industry，METI）負責管轄（Jurisdiction ）核能電廠反應器設施， METI 組織法明文規定，原子力安全保安院（Nuclear and Industrial Safety Agency，NISA）負責確保（Ensure）核能安全，且其位階雖配屬 METI下之自然資源和能源廳（Agency of Natural Resources and Energy，ANRE ），但有其特殊的組織地位，而且，因為NISA負責核能安全管制（Safety Regulation），依據原子能基本法和電力事業法之規定，已具有明確的授權和職能，因此可獨立作出決定，或將其建議方案直接提呈經濟產業省大臣，不必事事均須經由自然資源和能源廳層層上報[10]。

NSC 係設立於内閣（Cabinet Office）的一個組織，獨立於省、廳機構之外，以參贊核能利用之相關事務，並負責監督核能安全管制機構的作業，從獨立的角度，向核能安全管制主管機構提出建議，若有特殊必要時，亦可將建議直接提陳首相。

此外， NISA於2003年設立了日本原子力安全基盤機構（Japan Nuclear Energy Safety Organization，JNES），以作為其技術之支援機構，JNES的主要功能有下列三項：

• （1）、依據法規進行一部分核能設施之檢查。
• （2）、提供NISA核能設施安全審查和評估技術之支援。
• （3）、整合NISA 所經管的各項安全管制法規和標準。

關於發生核能緊急事故期間之輻射監測，依現行核能緊急應變制度，應由當地政府負責，但文部省（Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology，MEXT）亦將派遣專責人員、及相關的合作組織、和設備到現場協助，與MEXT 合作的組織包括：國立放射線醫學綜合研究所（National Institute of Radiological Sciences ）和日本原子力研究開發機構（Japan Atomic Energy Agency），必要時，這兩個組織將合力支援當地政府的緊急監測作業。

5、小結

從以上的檢討不難查覺，日本核能安全法規體系有下列五個方面之問題存在：

• （1）、核能安全法規體系稍見單薄，因此人治色彩不免較濃厚。
• （2）、政府核能相關機構龐雜，政出多門。
• （3）、實際負責核能安全的NISA階位太低，整合能力不足。
• （4）、過度自信，缺乏嚴重核子事故預防、應變、輻射監測、及事故處理方面之準備。
• （5）、負責任者層級低，而支援者層級高，不易協調指揮。

日本政府於2011年6月7日，向國際原子能總署核能安全問題部長級會議，提出東京電力公司福島核能電廠事故報告8-17，其中共有28項初步檢討改進事項，並分為五大類，茲摘要如下：

（1）、加強嚴重事故之預防和對治措施方面，共有八項，包括：加強耐地震和海嘯能力、確保廠內電力供應、確保反應器及一次圍阻體冷卻功能、確保用過燃料池冷卻功能、週密的事故處理措施、因應多機組電廠相關問題、重新考慮廠房之佈置、及重要設備室具水密設計。

（2）、加強嚴重事故處理措施方面，共有七項，包括：加強氫氣爆炸的預防、加強圍阻體排氣系統、改善事故應變作業場所環境、加強事故期間輻射曝露管理系統、加強因應嚴重事故之訓練、加強反應器及一次圍阻體狀況鑑定所需之儀器、及集中管控應急物資和設備並成立救援隊。

（3）、加強核子緊急事故反應方面，共有七項，包括：大型自然災害和複合式核子事故緊急狀況之因應、加強環境偵測、明訂中央與地方之間緊急應變相關組織之職責劃分、加強事故期間所需之相關通訊設施、增強來自海外支援的因應和整合及與國際社會之通訊、妥當鑑別並預測放射性物質釋放的可能影響、及明確界定緊急事故之下，需進行大區域範圍疏散和輻射防護的指引。

（4）、加強核能安全基礎結構方面，共有五項，包括：強化核能安全管制機構、建立和加強法律架構、安全準則和法規指引、加強核能安全及緊急應變人力資源之開發和整合、確保安全系統的獨立性和多樣性、及有效地使用安全度評估技術於風險管理。

（5）、提高安全文化之體認方面，有一項：提高安全文化之體認。

綜觀日本政府所提之初步檢討改進事項，與筆者對日本核能界潛在問題之認知非常契合，個人覺得此次日本核能業界，包括政府和工業界，均已充分體認核能安全之不可輕忽，完全放下身段，虛心檢討。以日本厚實的產業實力，精益求精的專業態度，相信歷經此次嚴重事故的試煉，必能浴火重生，再造更輝煌的一頁。

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