陳建源
原子能委員會
摘要
美國核子事故緊急應變管制所依據之法規包括10FR50.47、10CFR50附錄E，從1980年8月19日公布後，核子反應器設施申請建廠執照和運轉執照均必須符合此規定，以確保緊急應變之效能，並能合理的保證萬一不幸發生重大核子事故時，能有效保證民眾之健康和安全。按美國核管會對於緊急應變之管制，係以廠內緊急應變為主，至於廠外之緊急應變則主要係由國土安全部(DHS)之聯邦緊急應變管理署(FEMA)、核能電廠所在地州政府和當地政府主管，核管會僅為持照人緊急應變計畫之審查機關，其執行之監督係由前述機關主管，核管會僅為協辦機關。
由於2001年911恐怖攻擊事件發生，以及各核能電廠運轉經驗累積後，為因應此一情勢變化，核管會與國土安全部、核能界協商後，提出修定核子事故緊急應變法。由於核子事故緊急應變係核安管制最後一道防線，而且我國管制作法均師法美國核管會之制度與管制經驗，因此有必要先期瞭解修訂方向和現況，以供國內未來管制作為之參考。
前言
美國核子事故緊急應變有關之法規，包括10CFR50.47(緊急應變計畫)、10CFR50附錄E(緊急計劃和整備)，從1980年8月19日公佈後核子反應器設施申請建廠執照和取得運轉執照時均必須符合此規定，以確保緊急應變計畫之效能，並能合理的在萬一不幸發生重大核子事故時能保證民眾之健康和安全。但2001年911事件發生後，以及各核能電廠運轉經驗累積後，核管會人員在2006年9月20日提出SECY-06-0200(緊急應變整備法規和導則之審查結論建議)，NRC遂進行10CFR50.54(q)修訂。在核管會、國土安全部(DHS)和核能協會(NEI)之協商下，美國核管會提出一項緊急應變整備精進方案，並將下列12個領域列為優先修訂項目，包括(1)警示和通報系統之備用方式(2)當值人員並行任務(3)效能降低問題(4)保安事件緊急行動層級(5)適時的緊急事故分類(6)緊急應變設施：功能導向(7)緊急應變組織之動員擴大和替代設施(8)疏散時間預估更新(9)保安導向事件時持照人與廠外應變組織之協調(10)廠內人員之防護(11)敵對行動導向之演習和演練(12)當值人力和擴大動員等。
壹、緊急應變相關法規摘要
一、緊急應變計畫之目的
在提供合理的保證，以便不幸發生輻射緊急事故時，緊急應變計畫能提供民眾足夠的保護措施。
二、緊急應變計畫在核管會核發核燃料裝填許可或低功率測試執照時之角色
1. 核管會核照之基礎係依據10CFR50.47(a)(2)規定，審查聯邦緊急管理署(Federal Emergency Management Agency,簡稱FEMA)對州政府和地方政府審視緊急應變計畫之研訂和審查發現是否充分足夠，以及是否合理確保緊急應變計畫可行。
2. 核管會評估持照者所提供之廠內緊急應變計畫的充分性，以及是否合理保證其緊急應變計畫之可執行性。
3. 廠外緊急應變計畫審查準則係依據10CFR50.47(b)之要求，應涵蓋下列各項：
(1) 明訂應變組織之權責：如持照人、州政府、當地政府，以及各種支援協助單位。
(2) 當值持照人員權責(在緊急應變計畫中)應一致界定，且任何時間須能提供足夠初期應變人員，適時動員應變能量，廠內應變作業介面及廠外支援介面之界定。
(3) 鄰近核能電廠的緊急應變設施用以容納州政府及當地政府應變人員與支援應變能量之安排已完成，並可有效動員。
(4) 已建立標準緊急事故分類和行動等級規劃，包括設施、系統和排放參數之基礎。
(5) 早期通報和預警系統之程序均已建立，並包括持照人、州政府、地方政府之所有應變組織；提供給各應變組織之初期和持續訊息，以及提供給民眾之訊息等均已妥為規劃；建立工具以早期通知居住在輻射煙羽排放路徑內之民眾和清楚明確之防護指令。
(6) 建立與主要應變組織人員、民眾間之立即通聯和通訊系統。
(7) 建立緊急時民眾定期可接收之通知與訊息，以及初始防護行動。(例如收聽當地電台廣播和留在室內、與媒體的主要聯繫點聯絡以發布訊息，使民眾瞭解狀況並採取防護行動等)。
(8) 提供和維持足夠應變設施與設備，以支援應變。
(9) 提供足夠方法、系統和設備，以評估和監測目前或未來廠外可能狀況。
(10) 對緊急應變計畫區輻射煙羽排放路徑內之工作人員及民眾提供防護行動；包括採行疏散、掩蔽和服用碘片。至於攝入路徑應變區之防護行動亦已妥為規劃。
(11) 緊急應變工作人員輻射曝露之控制方法，包括導則均已建立。
(12) 輻射傷害醫療已妥善規劃。
(13) 全面緊急事故之復原計畫和再入計畫已研訂。
(14) 定期執行演習，以評估緊急應變計畫之應變能量，定期舉行演練以確保應變技能、發現缺失。
(15) 提供支援應變人員必要的訓練。
(16) 緊急應變計畫之研訂、審查，以及分配之權責已建立，且緊急應變計畫工程師已受適當訓練。
4. 假如持照人不能符合以上第1、2、3項之各款要求，將會導致核管會駁回運轉執照之申請。不過，申照人仍有機會向核管會申訴並展示及證明緊急應變的缺失對核能電廠的安全營運不會構成重要的問題，並提供足夠的臨時補救行動（包括立即採行或即將採行），或是有其他強制性理由容許核能電廠運轉。當申照人能證明其無法展示符合10CFR50.47(b)節各項要求，係由於州政府或當地政府決定所造成時(例如涉及全部或因部份不參與緊急應變計畫)，只要申照人能證明符合下列各點，核管會亦可以核發運轉執照；
(1) 申照者無法符合10CFR50.47(b)節各項要求可歸咎(責任)係全部或局部由於州和／或地方政府不參與所導致之結果。
(2) 申照人已作了永續、良好、且令人相信的努力，以確保維持與州和地方政府機構之參與，包括提供緊急應變計畫。
(3) 申照人之緊急應變計畫已提供核能設施運轉合理的保證，不致危害民眾之健康和安全。包括展示
（甲）在事故發生時將提供足夠之防護措施。
（乙）電力公司之緊急應變計畫將被以適用於州和地方應變機構之標準予以評估，並由於雙重欠缺；(1)這些要件係由州和地方政府不參與而造成無法符合要求；(2)電力公司的補救措施係針對州和地方政府不參與所導致之缺失。
在核管會決策已判定申照人的緊急應變計畫是否充分足夠時，核管會必須認定，在真實的緊急應變作業中，州和地方政府將會作最好的動員，以確保民眾之健康和安全。
5. 儘管如此，然而除了10CFR50.47(a)和(b)節之各項要求外，除非另有特別說明規定，否則核管會或FEMA對有關州政府對廠外緊急應變整備，或執行對州和地方政府或申照人廠外緊急應變整備之審查、發現或充分性和應變容量之決定，是核發運轉執照或核燃料裝填許可之先決條件。
以目前情形而言，就考量緊急應變計畫和整備之要求，即在核管會發布「州政府對廠內緊急整備在事故時已提供合理的保證或提供足夠的防護措施」的前提下，即可核准持照人進行核燃料裝填或低功率測試和人員訓練。但核管會也將參照此一審查發現，評估申照人之廠內緊急應變計畫，並依據相關法規10CFR50.47(b)節和10CFR50附錄E要求，以下列標準，參照廠外狀況評估廠內緊急應變整備情形；
(1) 請求和有效利用廠外協助支援協定方面已作妥善安排，近廠應變設施(EOF)已設置，且足以容納州政府和地方政府應變人員，並已確定其他組織具有動員擴大緊急應變之能力。
(2) 已建立持照人和州政府、當地政府應變組織間之通訊程序，包括宣布緊急事故之通知、定期提供電廠狀況和提報應變狀況報告。
(3) 既有主要應變組織(含廠內應變人員)與廠外應變人員間之快速通訊系統。
(4) 廠內應提供和維持足夠之緊急應變設施和設備，以支援廠內緊急應變之需要。
(5) 廠內在輻射緊急狀況條件下，應有足夠之方法、系統和設備以評估和監測現況或未來廠外後果狀況。
(6) 輻傷醫療設施已作妥善安排。
(7) 放射性緊急應變訓練已備妥，可提供支援廠內應變人員所需。
貳、緊急應變整備法規修訂方向摘述
一、 精進緊急應變整備之內容包括下列12項議題
1. 警示和通報系統之備用方式。
2. 當值人員並行任務。
3. 效能降低問題。
4. 保安事件緊急行動等級。
5. 適時的緊急事故分類。
6. 緊急應變設施：以功能導向。
7. 緊急應變組織之動員擴大和替代設施。
8. 疏散時間預估更新。
9. 保安導向事件時持照人與廠外應變組織間之協調。
10. 廠內人員之防護。
11. 敵對行動導向之演習和演練。
12. 當值人力和擴大動員。
二、 修訂議題剖析
1. 警示和通報系統之備用方式
警示和通報系統(ANS)係核電廠EPZ內發生核子事故時作為立即通知煙羽路徑上民眾採行必要防護措施之工具，目前核管會之法規和導則並未明定當主要通報系統不可用時，ANS備用電源或其他備用警示功能之要求。此外，法規亦未要求必須建置備用通報功能，因此修法將增訂「備用ANS之方式和功能」。
2. 當值人員並行任務
目前之法規並未清楚界定值班人員被賦予執行緊急應變計畫時必須能夠有效的執行，且沒有二選一或不能同時接受會妨害其執行緊急應變主要任務的要求。因此，在緊急事故發生時，值班人員可能導致過度負荷而無法有效執行緊急應變任務。因此，修法將提供準則，以限制值班人員執行應變組織之任務，以確保值班人員在執行緊急應變時不會超負荷。
3. 效能降低議題
在10CFR50.54(q)法規中要求(1)持照人必須維持緊急應變計畫之效力和遵循應變計畫；(2)假如修訂緊急應變計畫不會降低緊急應變計畫之效能，持照人可以修訂而不需經過核管會之核准。然而，實務經驗顯示，這些要求並未被充分瞭解，或不夠明確。因此，修法草案將會提供準則以確保(1)經由澄清管制的精神「維持效力」以確保緊急計畫之效能；(2)所有修訂經過核定之緊急計畫均須經適當的評估；(3)所有會降低緊急計畫效能之修訂，均須經過評估、裁定，且在執行前須經核管會之審查。
4. 保安事件緊急行動等級
依據核管會在2002年2月25日所頒布之暫行補救措施(Interim Compensatory Measures,簡稱ICM)命令和核管會通告2005-02(2005年7月18日發行)「保安基礎事故之緊急整備和應變行動」，說明「保安基礎事件之宣告如允許以一種比預期還早之方式，將可更有效的執行應變」。改善訊息的分享和評估能力，並相信未來的威脅已使儘早宣布事件變為可能。修法草案將要求持照人將保安事件考量納入緊急行動等級規劃。
5. 適時的緊急事故分類
目前的緊急應變法規並未對緊急事故分類的流程建立適時之準則。在核管會的持照人緊急計畫精進方案中，核管會已觀察到持照人在執行緊急事故分類時欠缺緊急性，並以此議題發出共通性的通知。核管會相信適時的緊急事故分類對於降低輻射性緊急事故之後果是很重要的。修訂草案將增訂適時準則，以確保持照人能夠且將會以適時的方式完成緊急事故分類。
6. 緊急應變作業設施：以功能導向的方式。
持照人已向核管會提出許多將數座核能電廠的緊急應變作業設施(Emergency Operations Facility,簡稱EOF)整合在一個位於數座核能電廠間之EOF的核准請求。此一情形已導致必須向核管會提出EOF必須設置在離核能電廠附近(根據NUREG-0396之建議宜設在距離電廠技術支援中心16公里以內為原則，但仍需持照人與州政府及地方政府協商後確定。不符合此建議要求時持照人需向核管會提出豁免申請)要求之豁免。但是目前之法規和導則並未敘明整合型EOF之功能和容量要求，例如能同時應變處理在多個廠址發生之事故，或者能容納核管會、州政府和地方政府之應變人員。因此修法將建議把「近廠附近」刪除，並提出功能導向之EOF設置導則，界定EOF必須符合那些功能要求，而不是要求電力公司必須在距離核電廠多少公里的位置設置EOF。
7. 緊急應變組織擴大和替代設施
廠內緊急應變設施，例如當保安事件發生與處置中，緊急應變人員可能無法接近技術支援中心(TSC)和運轉支援中心(OSC)，但持照人的緊急應變組織仍舊期望應變支援能以快速的方式反應，以確保核能電廠之安全運轉。但目前之法規並未要求持照人在廠址發生敵對之保安事件時，須界定替代設施以支援緊急應變組織之擴大。因此，修法將會把ICM之要求法制化納入，其內容將與核管會2005年所發布之NRC通告編號2005-02案內容相似。
8. 疏散時間預估之更新
持照人被要求必須針對在緊急事故發生時預估位於EPZ輻射煙羽路徑上民眾疏散所需時間，此一疏散時間預估(ETES)係用以協助廠內和廠外緊急應變指揮官，在執行民眾防護行動決策時參考。但目前之管制法規並未界定在核能電廠核發初始運轉執照後，何時必須再審查和更新疏散時間預估。修法將會要求持照人定期依據人口之改變或EPZ內有重大基礎建設改變時即應審查和更新(ETES)。
9. 保安事件時持照人和廠外應變組織間之協調
目前持照人並未明確的被要求在敵對行動事件時必須與廠外應變組織(OROS)協調，以確保預先規劃行動執行時所必需之人員必須備妥。例如交通管制、規劃路徑之警示(由當地執法單位負責)。核管會堅信法規應修訂，以便將ICM之命令法制化，修法時將會提供持照人與OROS協商之準則，以確保持照人和OROS將在應變計畫中能有效的執行它們預先規劃之行動。
10. 廠內人員之防護
在既有之核管會管制法規中並未要求在敵對行動之緊急狀況下，緊急計畫應提供廠內緊急應變和其他廠內人員安全之條款。這種缺乏對緊急應變人員之保護措施，可能導致他們受到傷害和持照人可能無法有效執行緊急應變計畫。因此修法將會增訂要求持照人在敵對行動事件時需對廠內應變人員採取某種程度之保護措施。
11. 保安事故為基礎的演練和演習
目前每2年一次的演習劇本，並未要求包括敵對行動的事件。這種事件所呈現的挑戰和目前的訓練和演習的方案有重大的差異。核管會相信法規內應要求訓練和演習的劇本內容應該包括敵對行動之劇情。修法草案將會涵蓋「敵對行動劇情納入訓練和演習之準則，以及界定示範演練之時程」之要求。此外，亦會將核管會於2006年6月29日頒布之管制要求備忘錄(SRM)(按該文件指示研訂緊急應變計劃劇本時，應避免受參與者預設應變反應所限)納入。核管會將朝審查演習劇本方式，來協助確保劇本更具挑戰性。
12. 當值人員和擴大人力
修訂將不包括此項，它將成為選擇性方案，可能成為導則的一部份。
圖-1所示為核管會與各相關部會間之關係圖，從圖中可簡略的看出緊急應變時所涉及之機關與必要時聯邦相關部會相互支援之緊密法定關係。
圖－1：核管會與各相關部會間之關係圖
參、修法時程表及受影響之法規文件
一、修法之重要時程表
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修法作業
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目標日期及現況
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完成技術基礎文件
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2007年10月
(修法計劃已於2007年4月公布)
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開啟外包管理分析
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2007年10月
(2009年5月公布修法技術)
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擴大執行與利害相關者溝通
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2008年11月
(修法計畫已於2007年4月公布)
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向核管會委員會提出建議
法條
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2008年11月
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在聯邦公報刊登建議法條並接受75天審議
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2009年2月
(已在2008年3月刊登)
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澄清民眾意見
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2009年7月
(在4月、7月及9月召開4次說明會)
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公佈最終法條
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2010年3月
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公佈NUREG/CR×××導則文件
SAND2009-×××
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2010年9月
(2009年4月公佈疏散時間預估作業準則研究報告、5月公佈DG-1237核能電廠緊急計畫修訂導則)
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二、必須隨修法而更新之文件如下：
1. 10CFR50.2定義
2. 10CFR50.8資訊收集要求
3. 10CFR50.47緊急計畫
4. 10CFR50.54執照條件
5. 10CFR50.72立即通報要求
6. 10CFR50附錄E“緊急計劃及整備”
三、EA-02-026”暫行補救措施”(ICM)命令(2002年2月25日公布)將於修法時併入
四、下列技術導則文件將需更新
1. NUREG/CR-6863：核能電廠疏散時間預估作業研究
2. NUREG-0696：緊急應變設施功能準則
3. NUREG-0737：TMI行動方案要求澄清
4. NUREG-0654/FEMA-REP-1(第一版)：支援核能電廠放射性緊急應變計劃和整備之評估和準備準則
5. R.G1.101核能電廠緊急整備和計畫
肆、各界對修法草案之意見摘述
美國核管會從2008年2月29日公佈修法草案，歷經6個月後共收到三件評論意見函，有來自賓州輻射防護局、美國核能協會(NEI)和非政府機構關心科學家聯盟(Union of Concerned Scientists)等三個機構提出，彙整其所提意見和核管會之回應，摘述如下：
一、有關疏散時間預估之更新
依據核管會之管制技術基礎，引用美國運輸部(DOT)之公路容量手冊統計資料，在當地(EPZ範圍內)人口統計值發生增、減10%之變動時，疏散時間預估(ETE)即應更新。評論意見質疑核管會人員不具此專業，核管會承認目前缺乏此一專業能力，但說明聖地亞國家實驗室(SNL)正在研訂技術導則，且修法係以提供防護行動建議為出發點。(按SNL已於2009年4月23日公佈疏散時間預估研訂準則研究報告草案)。註：美國人口統計係每10年執行一次，準此研判，實務上美國核能電廠疏散路網之檢討可能係每10年才作一次檢討，但我國目前每5年即作一次檢討。
二、危害行動事件發生時與廠外應變組織之協調與支援
評論意見質疑廠外支援協助未必能提供足夠支援，因此是否應及早啟動國家事故管理機制(National Management System,簡稱NIMS)？核管會認為持照人所建立之多元廠外支援協定已可有效提供支援。
三、適時完成事故分類
由於目前法規對於適時完成事故等級分類尚無強制性規定，基於管制經驗顯示，曾發生一件未即時通報和一件事故應分類而未予以分類之案件，核管會將把目前在NEI 99-02之部分要求，提升至法規之位階，以利未來持照人如違反時可據以裁罰。
此外，核管會的安全管制考量係以「若無法對事故適時分類，將延遲必要的廠內、外應變及防護行動之執行」。
四、對緊急應變演習之意見
核管會彙集舉辦公聽會及評論者所提出之建議，且為平息各界對例行緊急應變演習「千篇一律、不具挑戰性」等之批評，未來修法界定之演習將會朝下列方向：
1. FEMA主導之廠外與廠內聯合演習將會每四年演練一次保安危害事故，以及自然災害(如地震、颶風)引發之複合性全廠電力喪失事故(SBO)。
2. FEMA建議以下列方式增加演習之挑戰性；
(1) 每4年中，每2年必須包括廠區緊急事故分類或由緊急戒備快速惡化演變至廠區緊急事故。
(2) 應每2年演練一次全面緊急事故，以演練民眾防護行動決策與相關廠外應變作業。
(3) 每4年要執行一次模擬輻射劑量五哩(8公里)處大於民眾防護行動規範(PAG)值，以演練民眾疏散決策作業。
(4) 每4年要執行一次模擬輻射劑量在廠界上大於PAG值，假如不迅速採取防護行動。2哩位置之劑量將會超出PAG限值。
3. 指揮作業之演練不應僅限於應變指揮，而是需統合應變指揮。
4. 劇本之編排不要常淪為消防救火或大量傷患之應變演練，要聚焦在應變組織間(界面、通訊)之協調，並強化對敵對行動引發事故之應變作為。
5. 應更新輻射外釋排放之假設條件，包括氣象條件要符合廠址真實條件。排放期間為連續性或瞬間短暫排放，排放模式為地面或層流模式等。
6. 避免預期性的應變模式，並由事前預為安排之參予者處置。
7. 輻射物質之外釋尺度由小而大，且事故要包括保安事故。
8. 演習劇本朝變化挑戰性、降低可預測性、以及增加真實性發展。
9. 核管會將立法審查持照人演習之劇本。
五、保護應變人員方面
核管會澄清此項立法旨在強化緊急應變指揮官應對現場應變人員提出危險地點之警示與管制作為，不是要對他們提供實體防護。
伍、結語
由以上之修法方向和內容之剖析瞭解，其修訂之方向為強化恐怖攻擊之緊急應變作為，並提升緊急應變計畫執行之效能，以落實並精進緊急應變計畫合理保證民眾健康和安全之目標。
此外，由FEMA等所提出對演練之意見亦顯示，緊急應變之演練要精進之方向為「變化增加挑戰性、降低可預測性、增加真實性」。以上相關之意見頗值得國內電力公司及管制單位，以及相關災害防救單位參考。
陸、參考文獻
1. 10CFR50.47緊急計畫
2. 10CFR50附錄E：生產和利用核設施之緊急計畫和整備
3. 緊急整備立法修訂摘要
4. Federal Register,Vol.73,No.49“Enhancements to Emergency Preparedness Regulations” March 12,2008
5. DG-1237：Guidance on making changes to emergency plans for nuclear power reactors, May 2009
6. USNRC proposed rule regarding enchancements to emergency preparedness regulations：summary and analysis of public comments on draft rule languange.
