陳建源

行政院原子能委員會核能技術處

摘要

在風險管理的過程中，風險溝通是極為重要的一環。所謂風險溝通，指的是在個人、團體、機構間交換資訊和意見的互動過程，它的範圍涵蓋了危機的三個階段：危機前、危機時期，以及危機後，但重點主要放在危機前（預防階段）的風險溝通工作。

風險溝通在目前資訊發達及民眾自主意識高漲的時代，是政府推行各項重大政策及公共建設時，與各種利害關係團體、民眾溝通或針對各種與民眾切身相關之環境、安全議題溝通過程中無可避免的重要一環，如何有效地遂行，使民眾充分地理解風險意義，進而瞭解其利、弊得失而作出理性的選擇，降低對議題之誤解，化解不理地反對，進而積極地爭取其立場之改變或建立正確的認知等。從ECFA、健保費率調整、H1N1疫情、三聚氰胺毒奶粉等事件之處理，可以看出風險溝通是當前政府部門與媒體、民眾、利害關係團體間一項共同且重要的訊息交換的作為，亦為當前政府部門所共通最需加強之技巧。

美國核管會彙集學者、專家、實務人員，並結合聯邦、州政府、公與私部門組織之智慧與經驗（包括州緊急管理局、疾病管制中心、FEMA、喬治華盛頓大學、Exelon公司、Fulton溝通公司、州環保局、NASA、國家運輸安全署、NEI、美國空軍、DOD、EPA、科羅拉多大學、匹茲堡大學公衛研究所等23個單位的貢獻）編輯出版一份編號為NUREG/BR-0308：「Effective Risk Communication-The Nuclear Regulatory Commission’s Guideline for External Risk Communication」之良好的風險溝通導則，特選譯其精華，並加入一些註解，期能與核能界共同分享，並拋磚引玉希望獲得從事風險溝通之相關從業，亦提出經驗共同分享，以期提升風險溝通之效能及技巧，降低國人對安全議題不理性的抗爭，建立正確的風險認知。

壹、前言

在風險管理的過程中，風險溝通是極為重要的一環。所謂風險溝通，指的是個人、團體、機構間交換資訊和意見的互動過程。風險溝通之所以重要在於它提供一個平台，並連結民眾、風險管理者、風險分析者，以供其交換風險相關訊息與意見，並進行互動式的溝通。

美國核能管制委員會在第22屆核能管制資訊會議（RIC2010 , 於今年3月9日至11日為期三天在美國華盛頓DC舉辦），其中一個場次由負責緊急事故通報的部門主管Mr. Patricia Milligan 及 Dr. Vincent T. Covello（The Nuclear Regulatory Commission’s Guidelines for External Risk Communication）簡報，經研讀發現其內容非常具有參考價值。該出版文獻內容計分成14個部分，包括風險溝通定義、溝通的目的、瞭解利害關係者、建立信任和信任度、製作有效訊息、溝通複雜的技術訊息、執行有效的雙向溝通、如何處理錯誤的訊息和認知、如何回答困難的問題、如何處理困境、如何評估風險溝通的效能、如何考量保安的關切、危機階段如何作溝通、如何克服共同的挑戰等，以下謹摘錄其精要作為相關工作者之參考。

貳、風險溝通定義和溝通流程

一般核能界對核能電廠風險評估的認知與度量方式為：

「風險」=「發生反應爐爐心熔毀的機率」×「事故的後果」；反應爐爐心熔毀的機率是安全分析人員用來作為反應爐安全設計之目標值，也是安全設計之基礎。因此，核能專業人員常以反應爐爐心熔毀機率很小來表示核能發電的「風險」很低，並向民眾說明核能發電是「安全」的。但在核管會出版之技術文件（NUREG/BR-0308）對於公眾所認知之「風險」卻是以「風險」=「危害（Hazard）」+「憤怒（Outrage）」來表達，其所傳達之訊息是「發生不好事情的機率」是各種讓人憂慮問題的總和，它形成公眾對風險的認知。而影響公眾氣憤的可能因素包括：對危害的感知度、缺乏危害的相關知識、對危害處理的不信任、媒體的關注程度等。這種對風險認知的差異與落差，從業人員應牢記在心，否則專業人員與民眾作溝通時還是各說各話很難有共識。

為什麼核能管制委員會把風險溝通列為優先工作項目呢？因為風險溝通提供一個重要的連結，將民眾、風險管理者、風險分析者相互連結在一起，使其交換訊息和意見，並提供一個互動的過程。要完成一次成功的風險溝通，必須整合以下這三個區塊領域，亦即有關價值和分析的假設、技術資訊和科學決策。必須透過風險溝通來調和彼此對風險認知的差異，並獲得對利害相關者觀點的尊重。

至於要如何去執行才能有效達成溝通目的呢？引用美國核能管制委員會委員所說的一句話：「我們擁有最先進的風險見解，最卓越的科學，最領先的專家。但是如果我們沒有一個有效的溝通計畫，我們將會失敗」。因此，策略計畫一定要建立。圖-1係核能管制委員會風險溝通流程圖。

從實務運作上可瞭解，風險溝通是一團隊合作的任務，它涉及多個單位與部門合作（包括計畫經理、法務人員、公共事務人員、安全視察員、安全分析者等）。它的工作可區分為兩個層面；策略層面（涉及機關間）和人際層面（核管會人員間和利害關係者間），策略風險溝通是整合風險管理的所有要件，並為核管會的重要任務。在策略層面，風險溝通是一種互動的過程，它涉及下列各項：

• 1.長程計畫和協調溝通的執行。
• 2.建立策略性伙伴。
• 3.共同致力於問題的解決。
• 4.對風險分析之優點和限制之共同瞭解。
• 5.一致性的訊息。
• 6.內部和外部溝通採用適當的工具。

然而在人際層面，風險溝通涉及在民眾關切健康、安全和環境時之敏感狀況下，適當採取靈活多變化的技巧和工具。此一層面之風險溝通必須參考下列各項：

• 1.入神式地傾聽和使其他人知道你關懷他們的健康和安全。
• 2.建立信任和可信度。
• 3.分享專業和見解看法。
• 4.對核管會的員工培養風險分析的專業理解。
• 5.將技術訊息轉換為門外漢可理解之語言表達。
• 6.控制衝突。
• 7.有效地傳遞核管會的訊息。

參、風險溝通之目的

有效風險溝通的第一個步驟是界定執行風險溝通所致力的目標為何？先要定位你將面對的聽閱眾對象為何？「所有利害相關者」嗎？他們對你的講題瞭解多少？透過此一溝通，你想達成什麼目標？不要作太理想和完美的假設（例如你已對將表達的內容，或為什麼要如此表達或對表達的對象，已充分瞭解之假設）。或者是你想透過溝通去教育、改變民眾對風險的認知或行為，或者蒐集訊息、或者達成某些目的？如果跳過此一步驟，你將被引導至使用錯誤的風險溝通的工具和方法，甚至回答錯誤的問題或者執行一個與預期完全不同的訊息溝通。

從一個管制者的角度來說，你很可能被要求去提供公眾許多議題的訊息，包括視察發現和其重要性、管制要求的改變、保安和保防的議題或者有關管制決策作成之過程等。這些訊息可能必須回應利害關係者之關切、符合通報法規之要求、或者支援利害關係者參與風險管理的決策。

由於風險溝通涉及雙向的互動，另一項關鍵目的可能是瞭解利害關係者之訴求、對風險的認知、參與風險管理決策之期望或者有利於風險分析之當地訊息。

因此，建立民眾對核管會之信心和可信度是風險溝通最重要與關切的。然而由於過去歷史性或嚴重事故所造成影響，以致民眾對管制者之信心很低，儘管如此，仍應將恢復民眾之信心和建立雙方友好關係列為第一目標。

然而邀請利害相關者參與決策作成是我們的目的嗎？參與有很多的選項，從提供機會讓其表達觀點、決定替代方案的衝擊、提供利害關係者直接參與管制決策會議等。如果邀請利害關係者參與是你所設定之目標，請確保清楚地界定參與的層面和程序，以避免雙方對於所預期在決策過程中角色會差異而造成重大衝突。

風險溝通亦可能界定在「影響民眾之風險行為和認知」作為目標。此目標也許可以將風險置於背景說明或鼓勵民眾改變為較低風險之行為。緊急應變通報系統因應和健康諮詢就屬於此一領域。

在界定風險溝通之目標後，即可決定採用何種風險溝通工具和程序，以執行最有效的風險溝通。

肆、瞭解利害關係者

通常在因核能電廠事故所舉行之會議時，當地居民常會問一個簡單的問題，就是「我們安全嗎？」這個問題很簡要，但是要回答可就不容易。要回答此問題必須使用技術術語，包括居民所不熟悉的專用語。因此，會導致其焦慮度的升高，但可透過研訂一套針對利害關係者和社區民眾瞭解他們的價值觀、關切點和議題，作較好的準備以提供相關的訊息回答利害關係者之質問。因此，必須先界定清楚對象（利害關係者）是誰？再決定如何瞭解他們的觀點，如此方能有效執行風險溝通。要瞭解利害關係者及清楚界定，可以下列問題作參考：

• 1.關心之議題是什麼？焦點為何？
• 2.何人是受問題或議題影響最大的？
• 3.誰在關切？他們關切什麼？為什麼關切？
• 4.涉及到那些人？那些人必須涉及並被通知（告知）？
• 5.那些熱門話題是我必須表達的？

外部利害關係者包括其他官署、利益團體、民選官員、被管制的社群、一般居民等，可分成以下幾類：

• 1.第一類：受組織性衝擊之利害相關群。這些通常已可容易界定，包括民選官員、管制機構、持照人。
• 2.第二類：受個體性衝擊之利害相關群。包括這些生活（命）可能會受到所建議之行動或決策之影響者。此一群體之個人背景、利益和關切點可能代表多種群體，而必須耗費較多資源去執行風險溝通。因此，對於通知此群體參與決策過程愈早愈好。
• 3.第三類：一般關切之利害相關群。包括居民、支持群體和其他組織。這個群體所關注的是，能由電子和平面媒體取得有關之行動或決策，以及將在決策過程中被界定為利害相關者。支持群體是很重要的，必須主動與其聯絡。
• 4.第四類：媒體構成很獨特的一類利害相關群。雖然他們有其自己的關注點和限制，但媒體係公眾爭論和溝通時之傳達工具。訊息提供給媒體必須適當、可理解和適時地。此外，亦應考量報導者將對他們所聽到和所見到的感受認知、理解和解讀為何？應牢記在心，媒體有他們自己的關注點和目標，因此與媒體之溝通與其他的利害相關者是不同的。因而，建議與媒體互動之機關代表（發言人）應接受特別的訓練。

至於將如何瞭解利害相關者之訴求呢？一套良好的風險溝通方案應敘述利害關係者的關切點。依據可提供之時間和資源，有不同之方式可彙集他們關切的訊息。預期這些關切議題（意見或認知）會隨時間而有所改變。也要記住，太多的因素可能改變影響公眾對核子設施和物料安全風險的認知，例如下列各項：

• 1. 核能電廠與鄰近區域之居民、學校或公園之距離；
• 2. 人口密度；
• 3. 核能電廠附近存在家禽、農作物或其他植物；
• 4. 當地利益團體或媒體活動；
• 5. 與政府官員過去之交往經驗；
• 6. 經濟性衝擊。

瞭解利害關係者之背景資料除了可由內部相關工作人員（包括駐廠視察員、計畫經理、負責溝通之官員、國會聯絡事務室、公共事務室）提供彙整成一個參考資料庫外，持照人亦是另一項重要訊息來源。此外，亦可從網際網路蒐集利害相關者之背景資料，包括下列：

• 1. 人口統計資料；
• 2. 族種背景；
• 3. 語言和需否翻譯人員；
• 4. 靈敏性人口；例如高齡長者、孕婦、小孩等；
• 5. 需要接觸之媒體；
• 6. 經常性活動和集會地點；
• 7. 可接觸聯絡之工具：例如電腦、電子郵件和電傳等；
• 8. 重要設施之歷史。

當然預先搜尋可能之利害關係者之代表性人物或社區意見領袖亦是很重要的，亦即所謂「知己知彼」的資訊蒐集，這些人員的立場或觀點均可作為研訂溝通策略之參考。因為民眾通常會受意見領袖的影響，甚至視其態度為其「馬首是瞻」。下列策略能協助界定誰是意見領袖；

• 1. 接觸當地官員：他們可能就是意見領袖，而且能引見你給他們的群體、組織或社區的領袖。
• 2. 接觸當地代表性組織：例如當地為農業型態，則拜訪當地農會組織，可接觸到利害關係者。
• 3. 接觸當地媒體：提供他們背景資料，以利報導能較平衡。
• 4. 儘可能與當地存在之利益團體接觸。

與利益相關者接觸的最好方式就是直接接觸，包括面談、聚焦利益群。面談最通常的方式是安排在社區或辦公室舉行非正式的面晤。下列是一些可能對談之問題：

• 1. 你對核能電廠的營運歷史資料瞭解情形？
• 2. 你目前的訴求為何？
• 3. 你過去與政府那些官員有接觸？
• 4. 政府官員對於你的訴求曾經回覆過嗎？
• 5. 你需要何種訊息？
• 6. 你多想獲得訊息？多久接收一次為宜？
• 7. 你會建議其他個人或團體必須再拜訪，以獲得額外訊息嗎？

總之，利益相關者所關切的可能是健康、財務、安全或其他議題，有些問題可能會超出核管會管制之權責。他們的訴求依據可能是事實、數據或科學或情緒性反應，例如害怕。瞭解這些訴求議題和其基礎，將有助於風險溝通策略之研訂。當然另外一個重要的考量因素是，是否為選舉年？因為候選人通常會利用此一機會以譁眾取寵方式造勢，因此備妥預料隱藏之議程將可幫助你順利面對可能之狀況。

伍、建立信任和可信度

要與利害相關者建立正面、積極關係，如果沒有建立他們對管制者的信任是無法達成的。要探討如何建立信任，則必須先瞭解信任組成的要件，它包括下列各項：

1. 同理心：以一種誠懇的心態，以利害相關者的立場去瞭解他的感受。同理心和同情心或同意是不同的。

2. 誠實：對於你知道的和你不知道的，要以坦誠開放心胸誠實的態度面對。

3. 承諾：保證致力於確保公眾之安全和坦誠地與利害相關者溝通，並瞭解他們的觀點，也幫助他們瞭解管制者的立場。

4. 能力和專業：在你的專業上要充分表現能力。在與利害關係者互動的過程中，因他們沒有你的專業，所以你的專業能力是取得他們信任度的一個重要因素。

至於如何建立民眾對管制者之信任（或信心）呢？當你放低身段花時間傾聽民眾的訴求，並嘗試去瞭解他們的觀點時，你已經慢慢地在建立民眾對你的信任和可信度。下列係一些可供參考之原則：

• (1)    坦誠和誠實：儘早進行溝通，且要經常為之。要能夠適時承認錯誤，如實地傳遞壞消息，以及分享訊息。
• (2)    鼓勵民眾提出問題：提出訴求或有興趣之議題。
• (3)    與其他可信賴的管道合作，建立策略聯盟，以提升可信度。包括學者專家、客觀環保團體或核電廠附近之團體。
• (4)    作好充分準備：不要心存惡意或應付，那只會降低互信。
• (5)    使用他們聽得懂之語言、術語和概念。
• (6)    要表達你已聽到他們的訴求（不管你同意與否）。
• (7)    要求利害相關者表達他們較能接受之溝通方式，並儘量以此方式進行溝通。
• (8)    追蹤所作過的承諾。

建立民眾對管制者之信心不是一件容易的事，有些因素是你能控制的，有些則是操之在外且會造成民眾信心喪失的，以下列舉其重要者：

• (1)忽視民眾的訴求。
• (2)不理會利害關係者之建議和訴求。
• (3)過於防衛性的態度。
• (4)隱匿訊息不公布。
• (5)釋出風險分析者不予以支持之風險訊息。
• (6)只在持照人利益有關之場合出現。
• (7)未兌現承諾。
• (8)媒體的能見度（報導）太低。
• (9)核能電廠（或其他國家）發生核子事故。
• (10)國際性危機或緊急事故。

註：(8)至(10)項非管制機構能操控。

假如不幸發生民眾對於管制機構失去信任（或信心），你要如何方能恢復民眾對管制者之信任呢？下列提供三項原則可供參考：

1. 對該作為或不作為負起責任。

2. 在適當的時機道歉。

3. 展現過去安全績效的證據，以及對未來之承諾。

註：要重建民眾對管制者之信心，必須以下列實例去作分析及思考。

實例思考：

1. 想像三位你對他們的專業有高度信賴的角色，例如醫生、機械師及國家發言人等，你仔細思考，他們是如何贏得你的信任？

2. 他們共同的特質包括：

(1) 專業具權威性，論述力強。

(2) 所展現之自信心。

(3) 用具體行動贏得你的信任。

陸、製作有效的訊息

一、首先要確認風險溝通之目的是那一類：

• 1. 教育民眾。
• 2. 改變民眾的認知。
• 3. 獲得一致的共識。
• 4. 提升相互瞭解。
• 5. 其他特定目的。

二、製作的訊息要具備下列特性：

• 1. 簡短、精確。
• 2. 容易瞭解：使用簡單而清楚的語言。
• 3. 一致性：訊息要取得內部一致的看法。
• 4. 要有前瞻性。
• 5. 用語要淺顯、易懂，適合民眾瞭解。避免使用專業術語、縮寫語等。

三、要避免下列情形：

1. 避免傳達給民眾的語言無法控制：假如一項有關計畫性方案尚未核定，則應以有條件的語法表達。

2. 避免絕對式語氣：切勿以預估值當作事實說明。要依據假設，解釋預估值和所具有之不準確度。

3. 避免以過度保守的估算解釋風險，可提供額外安全餘裕。

至於有關管制單位的任務在溝通中要如何與民眾互動，核管會有以下幾點原則建議：

1. 如何讓民眾信任核管會：管制單位的專業立場要清楚、明確，且要符合人道關懷原則。

2. 對於安全和保安之承諾：管制單位必須解釋其立場為保護民眾之健康和安全，並教育民眾對其目標和價值的認知。

3. 要讓民眾感受到「管制單位很在乎民眾之感受」：亦即用同理心去與民眾溝通或對話。

柒、對溝通複雜技術訊息應有的認知

面對複雜的技術訊息如何精確地傳達給民眾，而不造成混淆或無法瞭解是一大考驗。而且民眾通常不會考量全盤性的風險問題，而只重視對其個人之影響為何？因此，要如何解釋安全的保守性？要如何把風險數值表達成容易瞭解呢？要如何使用比較式的風險表達法呢？要如何溝通不準確度呢？核管會提供了下列幾項指導原則：

1. 民眾不太在意整體風險大小，但很在乎對個人之影響。

2. 可接受風險之決定是一種價值判斷，不是技術判斷問題。

3. 要對民眾說明核能電廠具有足夠安全餘裕：說明安全設計採行深度防禦概念，包括具備下列特性；

(1) 多重性、多元性之安全系統。

(2) 持續之安全監測系統。

(3) 多重圍阻體安全屏障。

(4) 訓練有素並經檢定合格之運轉維護人員。

(5) 有萬全之緊急應變計畫及標準作業程序書。

4. 善用比喻：說明要由全貌至細節，畫龍點睛地描述問題，以及經過何種分析程序而獲得結論。

5. 對於民眾詢問高度技術性問題，先以淺顯之口語重述問題一次，讓所有聽眾均瞭解後再作簡要回答，並提供詳細資料之來源和名稱。

6. 充分準備和練習是唯一的方法。

7. 不可顯示對於「死、傷、病」人的冷漠、抽象和無感覺（無動於衷）的表情。

8. 簡報透明片：用字簡潔，每張花2分鐘以內，每張內容不超過7行字。

9. 數字（據）要轉換至易懂：

   例如：0.004ppm變為4ppb、0.032風險機率變為千分之32或百分之3.2或約100人中有3人受影響。

10. 增強背景數據說明：例如為了表示意外事故所引起癌症佔所有原因之比例，而引用「哈佛防癌中心」所公布之數據「美國每年有120萬人被診斷出罹患癌症」。又如一年之中，家庭用煙霧偵檢器導致之輻射曝露劑量約為0.008毫侖目，而居住在核能電廠附近居民（80公里範圍內）接受之曝露劑量約為0.01毫侖目。

11. 將風險數據圖表化有助於訊息之傳達，對溝通有助益。但圖表要簡單、易瞭解和有聚焦作用。

以下為核管會說明風險數據時所提出之建議原則：

1. 在與民眾溝通風險評估時，必須誠實面對固有不準確度，風險評估不是精確科學，其結果只是一種概率。核管會對風險的基本政策是「儘可能接近事實」。

2. 然而不準確度的偏移提供了額外的安全餘裕，而且核管會對風險採取高估原則。

3. 當談論風險時，必須觸及下列問題：

(1)可提供之數據之弱點為何？

(2)預估所依據之假設為何？

(3) 改變假設對評估之靈敏度為何？

(4) 改變評估對決策之靈敏度為何？

(5) 說明已採取哪些步驟以降低不準確度。

(6) 說明若有更真實之數據和分析工具時，結果會改變之理由及將如何改變？

實例：居住在核能電廠附近之風險溝通

一、設定責任：核管會的一項重要任務是確保民眾之健康與安全，我們的所有作為均朝向此一目標。

二、認知複雜性：居民所關切之問題包括對社區經濟之影響、核廢料之運送與儲存安全、輻射曝露、恐怖攻擊之威脅等。

三、告知底線：民眾的安全會受到適當的保護。

四、補強論述：核管會信心建立在核電廠有多重安全系統、管制政策（安全第一）、執照要求、安全營運績效。

捌、如何執行有效雙向溝通

要如何推動辦理一項與利害相關者有意義之對話呢？如何傾聽會更有效呢？要如何做才能獲得最好的民眾座談會產出呢？持照人應扮演何種角色呢？針對這些問題，核管會提供了以下的參考原則：

一、要以同理心去看待民眾所關切的議題、意見及觀點。

二、要禮貌、耐心、誠實和公正對待民眾。

三、持續相互回應（互動）是很重要的。

四、持續以婉轉方式陳述事實和立場（說之以理、動之以情）。

五、公眾參予決策或溝通必須持續推動，而非一蹴可及。

六、互動要有創意性和替代方案作備案。例如地方公民對除役諮詢委員會要求核管會代表每月出席，核管會如不願如此頻繁，可提意每3個月出席一次，此外有特殊要求時亦宜出席。

七、溝通會議如何獲得最佳成效的原則：

1. 考量利害關係人之需求和習慣：

(1) 張貼會議召開訊息方式：網站、當地報紙、或當地有線電視。

(2) 場地何處較方便：社區會議室、教堂、政府會議廳、市民活動中心。

(3) 時間：星期幾？時段？

2. 清楚界定核管會和其他政府官署之角色（在會議開始時）。

3. 要清楚利害關係人之意見將影響核管會之決策：

(1)對於民眾之訴求要明確和具體地處理、回應。

(2)        意見、務實的期待、納入管制決策和不採納之說明。

4. 建立清楚的接觸點，以利雙方共同夥伴分享訊息。包括人名和電話。

5. 溝通會議前先與相關政府部門協調，獲得照會才不致對於溝通會感到意外。

6. 事前瞭解「預期可能會提出之問題」與回應之道。

7. 傾聽利害關係者之訴求是很重要的。也要注意其肢體語言，以及聽眾所傳達之訊息。

8. 緩和氣氛，並徵求每一位出席者表達意見，以示重視。要以「禮貌、謙和的態度、有耐心和誠懇幫助之心態」來傾聽意見。

八、如何使傾聽有效能：

1. 多聽少講：顯露「專注」、「感興趣」的表達（情）、眼神注視，身體微向前傾。

• 2. 專心傾聽有助建立互信、相互瞭解，以及雙方訊息分享。
• 3. 傾聽意見不必要達成一致看法。
• 4. 焦點放在所表達之意見，不是人格特質。
• 5. 不要與發言者爭論或打斷其發言。
• 6. 重述意見內容，以示瞭解其訴求並且若有誤解，請其澄清。
• 7. 要求澄清問題。

正式會議前之準備作為建議：

• 一、出席非核管會社區會議：可坦誠與民眾討論問題，針對每個問題逐一回答。
• 二、與當地媒體記者會晤討論。
• 三、與當地政府官員通話：告知對方身分，以及表達願意提供任何有關核能電廠有關問題之詢問。
• 四、尋找社區中之意見領袖作非正式接觸。
• 五、提供初步資訊並鼓勵民眾持續與你接觸。
• 六、建立E-mail聯絡清單以利多方郵件溝通。

持照人扮演何種角色：

一、列席回答核能電廠有關問題。

二、列席會議（早到晚走）。

三、使用非正式管道，經由工業界和持照人儘早與民眾溝通。

玖、如何處理錯誤訊息和認知錯誤參考原則

當民眾、受訪者或媒體所報導之內容不正確，却被當作事實報導時，必須適時採取澄清的動作，否則會繼續被以訛傳訛擴大至積非成是而很難扭轉，以下為幾項處理方式及原則：

一、針對媒體報導錯誤訊息

1. 寫信給編輯部門要求澄清。

2. 要求與編輯部門面談、溝通。

3. 提供可靠第三者訊息來源，以澄清事實。

註：與媒體之處理方式可徵詢公共事務室意見。

4. 召開會議或採取直接之互動時機澄清：

(1) 明確簡短及嚴正地拒絕接受「錯誤訊息」之說法，尤其是要澄清或更正邏輯上如何錯誤。

(2) 不重複錯誤訊息。

(3) 不使用負面連結之字句：例如「這不是另一個TMI事件」。

5. 切忌發生面對下列狀況：

(1)        「你能解釋有關此次視察你所關切的是什麼？這些如何影響你的溝通工作？」

(2)        「假如我有讀那篇文章，我也會做此關切」。

二、面對民眾之溝通或座談會要妥為準備，文宣品及預擬問題庫（包括錯誤訊息及不足之訊息）。

三、不要把不同的觀點和不正確的訊息混為一談。

實例一：

問題1：我需要零風險。

問題2：核能電廠會引發癌症。

說明1：自然界存在天然輻射背景（宇宙射線）、醫療照射劑量、工業用途（夜光錶）、食物（K⁴⁰）等，來自核能電廠之輻射劑量每年只有背景值之1%。

說明2：引起癌症之原因很多，輻射僅為其中之一。居住在核能電廠附近之居民每年接受劑量只有背景值1%，核能電廠附近居民之罹患癌症之機率並未比其他地區增加。

實例二、似是而非之邏輯

問題1：偵測試驗是必要的且有益的，因此必須執行愈多愈好。

說明：執行過多不必要之偵測試驗會損壞設備系統，並挑戰安全系統之可用性，且不具抽樣代表性，並非正確的作為。

問題2：當機組有設備組件劣化時即應停止運轉（假如停機狀態是比較安全的）。

說明：根據安全度評估結果，顯示安全停機狀態未必是最安全（風險最低），採取改正行動或修復行動比將機組置於停機模式更安全。

拾、回答艱難問題之守則

要謹記在心的一個最高原則就是，回答任何型式的問題時，答覆均必須依據正確的事實，你所傳達訊息的效能端看聽閱眾對你所表達內容的認同度而決定。你個人的可信度和你回應問題的方式將會影響訊息的接受度。以下建議七個步驟可供參考：

• 一、當民眾在發洩感情（緒）時不要打斷（會使它們更沮喪）：讓其發洩個夠。
• 二、傾聽和觀察訴求背後的意涵（解讀其訴求的真正目的）。
• 三、表達對等之同理心（同理心不代表同意其訴求，但可降低敵意）。
• 四、表達你的結論訊息（要事先演練／預擬事實之因應方案）。
• 五、提供支持事實之實例以強化結論（例如績效或運轉實績紀錄）。
• 六、反覆逐字重述結論，以協助利害關係者充分瞭解。
• 七、提供未來將採行之措施：提出未來可能長程改善承諾及預估時程。

對各種問題予以不同回應，但應依循下列基本原則：

一、公正性：例如核管會要求廠址輻射劑量每年不得超過25毫侖目，但環境保護署要求不得大於15毫侖目／年。

1, 瞭解發問人的關切點和訴求之複雜性。

2. 避免評估利害關係者的公正性。

3. 強調核管會公正和公平保護民眾安全和健康之承諾永遠未改變。

4. 核管會與環境保護署採用不同標準之理由係因「…..環境中可能包括較多衝擊環境之因子，因此其限制標準較嚴格」。

二、高度技術性或科學性：決定風險之過程為何？

• 1. 不要以無人性之術語表達。
• 2. 以平白的話摘述整個風險評估的過程。
• 3. 以易於瞭解之方式說明數字。
• 4. 使用耳熟能詳之術語(比喻)闡明關鍵點。
• 5. 使用圖表或其他影像輔助說明背景資料。
• 6. 對複雜的訊息要充分從容、簡要地說明。
• 7. 表達未來願意繼續對話或提供更多訊息的誠懇態度。

三、你能保證此核能電廠安全嗎？

1. 避免去說「我無法保證…..」或「無所謂的保證…..」雖然民眾理解其意義，但此種說詞只會加深民眾感到無助和缺乏個人管控而已。

2. 要以個人角度去答覆說「我所能保證的是，我承諾保護所有居住在此EPZ內（鄉鎮）民眾的健康和安全」，會站在民眾這邊來管制核能電廠之安全。

四、對於錯誤前提之回應「我聽到伊利諾有一座電廠爆炸，爆炸會在此發生嗎？」

1. 表達瞭解關切的嚴肅性。

2. 界定並更正任何錯誤訊息。我亦關切此問題，但事實上目前所有核能電廠均安全運轉無爆炸事故。

3. 強調有安全設計防止發生爆炸事件。有氫氣再結合系統、圍阻體燃氫系統，氣體廢料系統亦有氫氣再結合系統，因此，不致會有爆炸事件發生。

五、對推測性問題之因應：

問題：假如放射性廢料運送發生意外，會使我的家人致病嗎？

1. 對假設性未發生之臆測事故作探討用處不大，宜鎖定目前和相關之事實。

2. 強調核管會確保民眾健康和安全之承諾，以及防止意外事件之防範措施。

3. 敘述關切背後之意涵：醫療照顧和傷病之社會福利。核管會瞭解此問題之嚴肅性，所以核管會投入相當可觀之資源用於保防和保安管制，以防止其可能對家庭之任何可能危害及確保安全健康保護之承諾。

六、我為什麼要相信政府的承諾之回應：

1. 雖然民眾對政府的信任度並非很好，但你可以個人信用來擔保，增加民眾對政府之信心。必要時要求政府對過去之錯誤道歉，並強調重點宜放在現在和未來。

2. 對多重關聯問題，宜分隔訴求逐一回答，每次回答一項。

七、對不甚瞭解的問題如何回答：

       當你被問到不甚清楚或不太瞭解之問題時。首先要了解民眾所問的問題是什麼？以及是否適宜回答此問題；因應之道有下列幾種；

1. 我不太確定完全瞭解你的問題，是否可以再更詳細描述你的問題。

2. 我以上說明有回答或解決你的疑問或問題嗎？

3. 以上的說明是否為你所尋找之解答呢？

八、必要時坦白說「我不知道，不瞭解」。

1. 如作上述說明應追蹤，找出正確說明以澄清疑慮。但也不要常說此句，溝通前要有周詳的準備和規劃。

2. 摘錄過去會談之紀錄，摘記預想題庫及答覆，準備愈充分，說不瞭解之機會愈少。

九、 針對預期困難問題之回覆原則：

       當準備或撰寫可能引發敏感性、爭議性和意氣用事之文件時，參考下列小秘訣：

1. 審視後續行動報告或摘述過去相同議題之摘記。

2. 參考最近同仁參與同性質議題之經驗，來準備如何回應。

3. 媒體經常使用爭議性字眼作新聞標題，分析並彙總後找出共同的主張或訴求焦點，針對此訴求作有效能之回應_。

4. 向非核管會之同仁解釋狀況，並請教他們對問題之界定以及他們參加此會議將會提出什麼問題？

拾壹、處理對抗和衝突之原則

公共事務的會議如討論爭議性議題，尤其參與者感受到憂慮或受到議題威脅時，可能爆發爭論。有時民眾用口語攻擊會議主持人或公司代表，此時會產生情緒性敵對狀態提升，但應瞭解並非每一個衝突均係有害的。有時衝突在改變或協助人們達成最後解決方案時扮演極重要的角色。只要積極性和建設性地處理，仍有可能化危機為轉機。處理衝突之ㄧ些要訣如下：

一、瞭解憤怒之來源：

1.害怕2.自身受到威脅3.家庭受到威脅4.挫折5.無力感6.感到不受尊重7.感到無人理會。

二、個人處理衝突時要注意事項：

• 1. 個人能做什麼？
• 2. 允許情緒發洩或情緒性表達。
• 3. 保持冷靜，不要被激怒而做情緒性反擊。
• 4. 顯示願傾聽關切和抱怨。
• 5. 會前和會後與對方連絡。
• 6. 必要時要道歉。
• 7. 對過去之錯誤和問題承認其存在或未處置好。

三、我能作哪些會前準備工作：

• 1. 預測會有哪些問題，並預擬答案。
• 2. 與當地官員連絡先瞭解現況及訴求焦點。
• 3. 預先與介入者或利益相關團體接觸，探討出其立場或訴求內容。
• 4. 事先提供訊息予參與者，使其充分瞭解會議目的、流程，並作出貢獻。
• 5. 尋求風險溝通專家在計畫和執行上之協助。
• 6. 慎選發言人或妥為規劃發言內容。
• 7. 必要時授權第三者擔任會議仲裁者。
• 8. 規劃會議時程表依時程進行，以充分掌控，避免失控。

拾貳、評估風險溝通的有效性

要達成有效的風險溝通需要具備下列諸項前提：

• 1. 互動式討論。
• 2. 相互尊重。
• 3. 有益於表達意見的氣氛。
• 4. 安全的環境。
• 5. 充分準備可降低對抗或衝突。
• 6. 討論爭議性主題時，應考慮由客觀公正人士擔任促進者之角色。
• 7. 保持開誠布公和體貼、周到的心境，即使受到口語的攻擊，也要保持風度。

在符合上述前提下所執行之風險溝通效能是否符合所設定之標準，以及是否是一次成功有效的風險溝通，均應邊執行邊評估，不能等待全部作完了再作總檢討；亦即要以動態方式隨時掌握各方之反應與意見適時作微幅調整，以期使風險溝通之效能發揮至極大值。至於如何評估風險通的有效性，核管會提供了以下的參考原則：

一、尋求簡單、可資利用之方法，以蒐集所需要的客觀評估資訊。

1. 研讀新聞報導所作評估溝通宣導之效果訊息。

2. 指定一位同仁觀察官員在會議中之表現：例如針對官員所表達的、民眾之回應、民眾所問的問題、民眾所表達之非語言訊號為何？對此作一客觀的評估。

3. 詢問重要利害關係人之回饋意見：諸如會議之時間、地點適當嗎？你有需要進一步訊息嗎？此會議與你參加過的溝通會議比較如何呢？有什麼須改進的嗎？經由意見調查結果作統計分析。

二、如何判定風險溝通是成功的準則

準則1：當媒體報導核管會之論點和所發布之訊息，已被民眾所引用作為決定之參考時，即顯示風險溝通已成功達成預期目的。

(1) 風險溝通不是要每一個人均達到一致的共識。那些利害關係人可能不同意你的立場（當然我們亦可能不認同他們的看法和想法），但他們將會因你傾聽他們的訴求而尊重你，增進彼此未來友善互動的可能。

(2) 有效溝通不代表你避免所有的爭議性溝通狀況。但它將會增加你與利害關係者間的信任度，改善兩者互動關係，以及更精確的相互瞭解。

準則2：綜合以下四項標準，評估其效能。

(1)  風險訊息或資訊已傳達至目標閱聽眾嗎?接受情形為何?

(2)  目標閱聽眾瞭解風險資訊或訊息嗎?正面回應有明顯提升嗎?

(3)  你了解目標閱聽眾的爭議觀點嗎?雙方立場是否瞭解或積極互動嗎?

(4)  媒體的報導狀況有所改變嗎?詢問的題型或參與的層級有改變嗎?改變多大?

拾參、針對保安的訴求如何回應

911事件發生以後改變了美國人的生活，保安變成影響人民生活的重要部分，因此，核能電廠的保安亦為一重要議題。然而基於揭露愈少資料，愈可提升對核能電廠安全實體防護之保障的前提下，面對保安的議題確實是一大挑戰，但是核能電廠之安全設計和保安實體防護狀況相較於其他產業之設施可謂相當堅實和嚴密的防護，因此所設立之目標應是以「增進民眾對管制單位確保設施安全之信心和信任度」為依歸。

然而哪些該說？哪些訊息不該揭露呢？以下為幾項參考原則：

1.一般性的資訊，如增加武裝人員、新裝備、更新作業程序等均可與民眾分享，但特定、具體之細節不可洩漏。

2.核能電廠設計基準並未考量軍事攻擊防護，此點應讓民眾瞭解。但核能電廠亦非輕易受到軍事攻擊就會造成嚴重爐心熔毀，此點宜讓民眾充分瞭解。

3.至於不能說的部分（細節或特定數據、資料）或不能公布、外釋之理由要跟民眾說清楚。

註：由於我國國情與美國不同，民眾對保安的關切與美國亦不盡相同。

核管會彙集了一些美國民眾關切之保安議題，僅摘記如下：

1. 911事件後核管會採取那些管制措施以確保核能電廠保安作業？

2.核管會採取那些措施以防止恐怖份子對用過核燃料池之恐怖攻擊？

3.放射性物料之運輸受恐怖份子攻擊之影響為何？如何確保輸送安全？

拾肆、危機時之溝通

一、危機時之溝通有其挑戰性，但端視危機所影響而須投入之資源、人力和運作時間而定，也就是說危機之強度、延續時間之長短均是重要因素，但適時地予以回應並進行危機階段之風險溝通則是必然的。核管會認知之潛在危機狀況如下：

• 1. 核能電廠發生輻射外釋事件。
• 2. 醫用輻射超劑量曝露事件。
• 3. 核能電廠發生恐怖份子攻擊事件。
• 4. 核管會官方高層發生真正或被指控不當行為（不當發言或不當管制作為）。
• 5. 未定案之重要核管會管制行動或管制政策的研究報告或研議內容外洩事件。

二、風險分析、風險管理和民眾想法在危機狀況下之動態關係。

1. 風險溝通提供一個平台將風險分析者、風險管理者和民眾連結在一起，並進行溝通。

2. 認知在危機狀況下所面臨之環境；

(1)        民眾會升高其對安全的顧慮，並質疑管制機構之能力。

(2)        決策者則會在客觀環境壓力下從各種角度作立即的回覆（應）。

(3)        風險分析者則被要求在被壓縮的時間內提供答案，但受限於相同的分析工具和分析作業流程，它仍是在正常條件下去推演其分析功能。

三、風險溝通是危機溝通的一個重要部分

1. 必須在短暫的時間內與民眾、媒體建立互信和信賴，並提供可靠之訊息給媒體，即使某些訊息在稍後必須更新修正。

2. 假如你在此期間關閉訊息來源，則民眾和媒體就會只接受到負面（反對）意見，並利用它填補此空檔，對此特性應充分瞭解。

以下摘記一些「該做」的和「不該做」的事項：

• 1. 儘早並經常提供精確和適時的訊息給利害關係者。
• 2. 當你預期會有額外資訊時，提供所知道的詳細資料並通知媒體和其他利害相關者。
• 3. 在危急關頭要持續追蹤，以確保可信度。
• 4. 選擇正確的發言人並充分準備。
• 5. 確保發言人表達同情心和關切這些受危機影響的人。
• 6. 傳達核管會對民眾安全和防止受任何傷害之承諾。
• 7. 在內部充分分享資訊：核管會人員必須瞭解狀況，它們是傳遞可靠訊息和關鍵訊息給外界的最大來源。
• 8. 提供媒體所需要之訊息。
• 9. 認知不準確度的因素。
• 10.與主要利害關係者協調合作，並瞭解他們對訊息的需求和關切點。
• 11.在有關民眾健康或安全的危機中，提供民眾能運用以採行某些控制狀況的資訊。
• 12.運用從前面導則所獲得之風險溝通之經驗。

哪些事情「不應該做」：

1. 臆測事故狀況。

2. 指責媒體：引發或擴大爭議、報導負面訊息和使事件戲劇化是媒體增加銷售或增加賣點的商業本質。

3. 未從受影響者之角度去了解危機的狀況。

關鍵必須牢記之原則：

1. 必須快速認知危機狀況，並適時做回應。

2. 當危機狀況發生時，運用風險溝通的原則，以建立信任和可信度。

拾伍、克服共同挑戰的導則

有關成功的風險溝通，還有什麼必須知道的呢？在你面對風險溝通時，你必須去克服的，當然還有一些額外的挑戰、陷阱和錯誤的認知。一位核管會的風險溝通者將可能面臨下列之挑戰：

1. 爭議（主題）如被擴大而超出核管會之權責範圍。舉例說明：假如核管會召開一項安全議題的會議，它可能會升高廣泛的對緊急應變作為的關切，包括FEMA和州緊急管理局。核管會可以經由預期可能的問題而增加民眾之信心，甚至這些是超出核管會的權限範圍。基於這個理由，你可能必須準備核管會所屬相關部門權限之所有問題之答覆。

2. 核管會內部意見不統一。假如利害關係者感測到核管會內部意見不一致時，核管會之可信賴度就會受到傷害。然而假如在與民眾座談特定技術議題前，如果還有時間，最好解決此一問題。在此狀況下，主管人員與評估分析專家必須通力合作提供初步的結論，以供在此背景下溝通運用。訊息內容包括下列各項：

(1) 目前我們已知之訊息為…..。

(2) 對於某些訊息它尚存在某些不確定性，目前我們正在瞭解和分析中…..。

(3) 這一議題相當複雜，但找出正確的答案是我們的責任。然而需要給我們一點時間，政府將持續提供最新進展訊息給各位。

3.  民眾接觸過時之風險研究報告，它已不再能反映目前最新的知識。核管會在網站上提供了很多民眾可資利用之文件，當提供訊息給民眾時，要清楚地告訴民眾，最新出版之文件和研究的結果，將會取代或強化現已公布之文件訊息。當核管會已完成安全議題之數據、分析或政策更新時，應作連結註記以使網站之使用者接觸到最新訊息。書面或口頭溝通時應予以說明，並摘述重點訊息，以及進行中之研究，並通知（告知）目前決策作成之程序。

4.  核管會各不同單位所設立之溝通目標要均衡。例如公共事務部門關切的是提供媒體精確和適時之訊息。國會聯絡部門關切的是對眾議員、參議員和核管會的總法律顧問檢視回應訊息，確保符合法案之限制。因此，對於此三方面之目標之完成就要考量精確、適時、和適法性的確保。

5.  充分瞭解政府管理體系所給予的限制。在此限制範圍內揮灑或設法彈性地改變它。

下列係一些邁向成功的風險溝通道路上的共同陷阱：

1.  為了錯誤理由執行風險溝通：假如執行風險溝通之理由是滿足法規或因為風險溝通是時髦而去做的話，風險溝通的目標是無法完成的。執行風險溝通作為應與當時的狀況結合起來。

2.  在決定風險溝通之目標前就已選定要訣：在嘗試建立訊息前先瞭解溝通的目標。

3.  忽視重大爭議：必須前瞻性地回應可能是熱門關鍵議題。

4.  採取一種被民眾解讀為傲慢自大的、神氣十足的、屈就的、不在乎的或防衛性的態度。這些特質會關閉民眾和阻止民眾去傾聽訊息。

5.  用肢體語言掩飾或移轉傳達的訊息：嘗試避免明顯的負面非語言的表達，例如眼珠亂轉、緊握拳頭、兩手叉腰、懶散的或一種過於剛硬的姿態。

6.  使用行話：很容易就在不知不覺中對民眾說起行話，因為這是核管會在內部和對持照人談話的習慣。

表一：一些可能使風險溝通脫軌的錯誤認知

錯誤的認知	正確的觀念
風險溝通不是我的工作。	在與民眾溝通核管會如何管制電廠，以確保民眾和環境之安全時，每一個人都有其角色。
風險溝通只會把民眾激怒。	民眾也許會失望，但風險溝通提供他們一個機會去傳達他們的訴求和確認核管會關懷他們對風險的觀點。
風險溝通會減緩作業進度。	核管會必須花時間去通知會影響民眾之議題，這是民主的作法。更進一步的來看，面對無知的民眾，他們延後管制作業的時間會花的更多。
讓事實為自己說話。	你必須解釋科學的發現，以提升廣大的利害相關者對技術的瞭解。
無人抱怨，所以自以為都是良好的。	不要祇因為你尚未聽到負面的報告，就假設每個人都瞭解爭議並很樂意接受核管會的作為。
我們是專家，因此人們會同意我們的建議。	民眾在大部分的時間並不接受核管會是專家，風險溝通的挑戰就是去說服他們而已。
溝通沒有教育來的重要。	因利害關係者可能了解風險很低，但那並不表示他們將會自願地接受那個風險。

拾陸、結語

此份文件是一項集合美國核能界產、官、學、研界之學者和專家所完成之導則，雖然台、美兩國之國情不完全相同，但咸信其風險溝通的共同原則和經驗是值得我們參考和學習的。風險溝通是一條漫長而艱辛的道路，為了核能發電在永續能源發展中，能使民眾有正確的認知，並作出正確的選擇，這是我國核能界有使命感的核能工程師，面對我國核能發展歷史的關鍵時刻，所必須通力合作共同致力的一件重大任務，也盼望核能界正從事相同性質工作的同業批評指導。

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